北京提出“建设法治中国首善之区”

　　昨天，北京市委全会审议通过《中共北京市委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进法治建设的意见》。作为贯彻落实十八届四中全会精神的“京味儿”意见，北京明确提出将以“建设法治中国首善之区”作为法治建设的总体目标。

　　“将努力把北京建设成为社会秩序、社会治安、社会风气和道德风尚最好的城市。”中共中央政治局委员、北京市委书记郭金龙在全会上指出。

　　“首善之区”为法治建设总体目标

　　新京报记者看到，市委此次《意见》的框架结构同中央《决定》的框架基本上一一对应，分为三大板块7个部分。不过，《意见》突出了“京味儿”，比如在法治建设的总体目标上，北京提出“建设法治中国首善之区”。

　　郭金龙表示，提出此目标主要是考虑北京作为首都，各方面工作具有代表性、指向性。在各项工作中，都必须坚持首善标准。北京将在法治建设中走在全国前列，发挥示范作用。

　　北大法学院副院长王锡锌认为，北京对于国家政策近距离转换落实、探索创新引领的作用令人期待。

　　严重干预司法办案将追刑责

　　在推进科学立法、民主立法方面，此次意见提出了许多“京味儿”的细化举措。比如提出立法项目公开征集、对重要条款可专门召开立法听证会、建立常态化的法规规章清理机制等。

　　对于健全行政决策机制，北京提出推进重大行政决策程序地方立法，规范重大行政决策出台前向本级人大报告的程序。此外，重大行政决策将健全专家论证和社会稳定风险评估机制。

　　在增强司法公信力方面，《意见》提出要严格落实中央关于领导干部干预司法活动，插手具体案件处理的记录、通报和责任追究的规定，对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。

　　王锡锌认为，目前对于“干预司法”行为的界定存在难点，需要进一步出台细则。他举例说，一些对于案件的过问属于正常工作的范畴，但另一些“过问”则属于借用过问来干预。这些行为之间需要明确如何界定。另外，还要研究防止以潜规则代替规则的问题。

　　◀◀◀【地方立法】 ▶▶▶

　　建立立法项目公开征集机制

　　《意见》摘要：建立立法项目公开征集机制，完善法规立项论证制度和法规预案研究机制。

　　解读：记者从北京市法制办获悉，北京近年已连续面向社会公开征集北京市政府规章立法项目建议。同去年相比，2015年政府规章立法征集的重点领域新增加了“健全公民权利救济渠道和方式”、“规范网络行为”、“促进绿色发展、循环发展、低碳发展”、“推进基层民主和行业自律”等内容。

　　此外，推进首都经济发展方式转变、规范政府行政行为、加强法治政府建设等方面依然是今年立法征集的重点。

　　市法制办表示，对征集到的立法项目建议，市政府法制办将会同有关部门认真研究，根据不同情况提出处理意见，并通过适当方式向社会反馈。

　　完善规范性文件备案审查制

　　《意见》摘要：所有规范性文件纳入备案审查范围，禁止制发带有立法性质的文件，撤销和纠正违宪的规范性文件。

　　解读：北大法学院副院长王锡锌表示，各地规范性文件违宪或带有立法性质的现象非常普遍，北京能够重视这个问题，可谓抓住了依法治国决定中的一个要点。

　　他介绍，目前规范性文件包括市一级、区县一级，各个部门甚至街道，都有红头文件，有的是政府部门制定和发布的，有的是党委和政府联合发布的。

　　按照立法法的规定，规范性文件不属于法的形式，但若影响到公民法人和组织的权利和利益，就具有了实质的“法”的内容。对于这种规范性文件，应进行合法性的审查。同时，也应当建立机制，突出个案化，比如公民和组织认为规范性文件存在合法性的问题，可以通过相关的程序提请审查。“这个机制非常重要。是把宪法和法律生活化和日常化的一个制度。”

　　重要条款专门开立法听证会

　　《意见》摘要：重要条款可专门召开立法听证会，开展政协立法协商，探索建立涉及重大利益调整立法的论证咨询机制。

　　解读：王锡锌说，立法听证是立法法规定的一种开门立法，加强民主立法的一种程序机制。从立法听证过去的实践来看，应该说立法听证需要有针对性，有时效性，而且符合成本收益的原则。

　　他指出，并不是说立法听证越多就越民主科学。因为现在的立法听证其实还存在一些问题。比如立法要有听证代表参加，参与范围是比较小的。

　　另外，实践操作中反映出的问题是，听证制度功能和目标不够清晰。比如，国外的立法听证主要是解决专业性问题，比如限行对于解决雾霾究竟有多少科学依据，实质上是一场专业的“论证会”。而我们很多时候把它当做是解决立法民主性的渠道，“如果是这样，民意调查恐怕是比听证会更有效的机制。”

　　◀◀◀【区域立法协调】▶▶▶

　　加强京津冀间立法协调

　　《意见》摘要：加强区域间的立法协调，为推动京津冀协同发展提供法律保障。

　　解读：专家表示，近年像珠三角、长三角很多地方已经考虑区域一体化的立法协调，这是经济社会一体化现实要求下的必然选择。具体到京津冀协同发展的层面，最迫切的就是治理大气污染的立法协调。此外，还包括社会管理一体化的立法协调，经济市场的一体化的立法协调则包括法律规制、市场监管、信息分享等。具体形式除了立法协调以外，还可以采用区域政府之间签署合作协议的方式。

　　◀◀◀【依法行政】▶▶▶

　　重大决策过错终身追责

　　《意见》摘要：重大行政决策纳入法治化轨道。建立重大行政决策评估机制，完善决策过错认定标准和责任追究机制。落实重大行政决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

　　解读：北大法学院副院长王锡锌表示，“重大决策”通常是指政府部门的负责人行使决策权时，作出决定的过程和结果。过去，决策领域存在有权无责、权大责小等情形。北京落实细化依法治国决定，提出责任追究机制是非常必要的。

　　如何实现责任追究？他认为，要分成两种情况来看。首先，决策是作出某种选择，由于各种各样的原因比如信息、时间不充分，决策可能出现一些差错，这是符合规律的。因此在纠错方面，未来应规定，哪些情形是必须要承担责任的。不是一刀切的。

　　“比如滥用职权来决策的，违反法定程序来决策的，违反宪法和法律决策，名义是公共利益实质上是谋私利、利益寻租的，这些情形有些是责任追究，有的是问责，有的则应负刑事责任。”

　　同时，“终身责任追究”还意味着领导在任时做的决策追责有效期“无限长”。

　　王锡锌建议，应建立一套对于决策效果的评估机制。对于负面作用造成的危害等，形成一套评估标准、指标。同时规定责任免除的情形。“不是所有决策过错都必须要追责，否则可能会存在抑制创新之举、导致消极无为的风险。”王锡锌说。

　　【背景】

　　起草组历时四月征求意见

　　据了解，自7月份，中央决定十八届四中全会将专题讨论依法治国开始，北京市委就决定成立由市委研究室、市人大常委会研究室、市委政法委、市政府法制办、市司法局五家单位组成的文件起草组。8月起，起草组着手对全市立法、执法、司法、普法等方面的情况进行专题梳理和研究，为文件起草作准备。十八届四中全会召开后，起草组还曾通过书面征集、召开座谈会等多种形式收集各方意见建议。初稿形成后，经市委常委会审议通过后，下发各区县委和部门征求意见，还专门听取了各民主党派、工商联及无党派人士以及基层“两代表一委员”的意见。

　　本版采写/新京报记者 温薷