避免地方立法“扩权”成“滥权”

　　专栏

　　立法是利益交锋、权力博弈和公众参与的过程。哪怕力度较小，也能在一定程度上帮助地方城市的主政者、人大代表和普通民众提高政治权力运行的现代意识。

　　立法法十五年来首次大修。修订之后，全国所有设区的城市都将拥有地方立法权，这意味着原来仅限于少数较大城市的立法权，将扩张到全国。这种中央和地方在立法权力关系上的变化，引发了一些争议。

　　地方立法扩权，更多地方人大将“激活”

　　“地方滥权”是当代中国法治领域的常见话语。一些诸如征地、投资、行政性垄断等针对地方政府的“维权”案件，根源大多在于地方政府以红头文件或是其他规范性文件的形式，发布有违上层法律法规的决定。因而一些人认为，此时放开地方立法权，可能会使地方滥权变本加厉。

　　也有一些人认为，立法法虽然扩大了享有地方立法权的城市范围，但同时也规范和限制了地方立法权的行使，因此可能是刹住地方滥权的一大契机。还有人认为，扩权还可以使更多城市参与到“改革探路者”的队列中来，为改革寻找更多出路。扩权还可以使地方城市能够主动应对一些缺少法律法规依据，却又必需处理的事项，例如城管、环保等关系到民生的事务。

　　除这些讨论较多的好处以外，一个较少讨论的好处是：扩张地方立法权实际上对中国的政治生活具有深远意义——更多城市的人大将被“激活”。扩权之前，大部分地市级的人大虽然性质上是立法机关，但实际上除了参与上层人大的立法咨询以外，几乎没有其他立法实践。假如地方人大没有立法权，他们发挥政治功能的空间就比较小。他们或许能够通过选举、监督、质询等其他人大功能牵制政府机关，但这些功能毕竟很容易走向形式化。

　　当然有人会说，地方政府行使地方立法权不一定非得通过人大制定地方法规，完全可以撇开人大，制定政府规章。奥妙不在于《立法法》，而在于《行政许可法》。作为政府最主要的权力形式，近年修订的《行政许可法》规定地方政府要增设行政许可事项的，必须制定地方法规。这部法律使各地方人大相对政府的政治地位有所提升，因为政府想“扩权”，至少在形式上得经过人大的立法认可。

　　人大与政府的立法博弈可以随着地方立法权的扩张，普及到更多城市去。立法是利益交锋、权力博弈和公众参与的过程。哪怕力度较小，也能在一定程度上帮助地方城市的主政者、人大代表和普通民众提高政治权力运行的现代意识。

　　放权的好事如何避免变成滥权的坏事

　　因此地方立法权的扩张从很多方面看都是一件“好事”，但人们的顾虑也是有道理的。扩权的结果会不会是滥权？放权的好事如何避免变成滥权的坏事？

　　全国人大法工委已经在全国人大代表大会上从立法角度回应了这一顾虑。立法法为防止地方立法权滥用，设置了五道防线。五道防线假如能够坚守，或可以起到一定作用，但还需至少注意两个问题。

　　首先，立法法修正案中对地方立法权范围的限制，在表述上留有口子。草案虽然规定的是地方城市“对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”具有立法权，但这些事项可能涉及的范围都非常广。因此看上去像是限制性条款，而实际上什么都限制不了，更何况还包括了一个“等”字。

　　其次，目前不论是全国人大还是国务院，法律法规的备案审查制度还不完善，力量还不充足，现有法律法规和规章的备案审查工作不一定能做得很好。地方立法权放开后，将面临更大的备案审查工作压力，成效存疑。

　　所以为了更好地避免好事变坏事，还应该强调更多防线。其中一道重要防线是法院在审判工作中对地方立法的审查与监督。新近成立的最高院巡回法庭和跨区域法院等，为法院排除地方干扰，跨区域受理行政诉讼案件展开了探索。去年修订的行政诉讼法也规定，法院在审理案件时可以审查地方性法规；在发现地方政府规章不合法时，则可以不适用规章。但是行政诉讼法没有规定法院发现地方性法规有问题之后，地方城市应该怎样应对。这些制度若能进一步完善，扩张之后的地方立法权便更有机会结出善果。

　　□叶竹盛（华南理工大学广东地方法制研究中心研究员）