食品监管改革在地方层面大打折扣

　　■ 食政大观

　　食品具有自身特殊的属性，如果实施“归并”模式，并冠以市场监管局的帽子，恰恰弱化了食药监管体系的相对统一性、降低了专业性，今后有面临“翻烧饼”的可能。

　　食品安全是最基本的民生问题，党的十八大后，食药监管体制改革是新一届中央领导集体率先实施的改革。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中还提到，“要完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标志制度”。然而，就目前全国总体状况而言，食药监管体制改革的战略意图在地方政府层面上打了折扣，改革的过渡期太长，进展与效果不甚理想。

　　中央层面改革总体是顺畅的，国家食药监总局于2013年3月正式运行。按照要求，省、市、县三级改革原则应分别于2013年上半年、9月底和年底前完成，但从实际进程来看，各级地方政府的机构改革普遍严重滞后。仅有北京、河北、山西、甘肃4个省（市）按预定时间完成了省级层面改革。截至去年底，全国尚约有30%的市、50%的县（市）未完成实际性的改革。即便乐观估计，全国范围内的食药机构改革可能要在2015年底才能基本落实到乡镇街道这一基层。

　　而且，地方政府在设置地方食药监管机构上不同程度地打了折扣，其中以所谓“大市场”改革探索为方向，较典型的有“纺锤形”的深圳模式、“倒金字塔形”的浙江模式、“圆柱形”的天津模式。

　　地方政府这些“三合一”的“大市场”改革，虽然可能有助于解决食品安全多头管理、权责不清的顽症，但对食品实行集中统一监管的决策并没有得到全面贯彻。尤其应注意到，由于食品具有自身特殊的属性，客观要求监管机构上下协调、相对统一，并具有相应的专业性。如果实施“归并”模式，并冠以市场监管局的帽子，恰恰弱化了食药监管体系的相对统一性、降低了专业性，今后有面临“翻烧饼”的可能。

　　食品监管改革，绝不是简单的机构间的合并，关键是有效优化职能与配置监管力量。简单地“归并”，可能将十多年来艰难建成的基层监管体系毁于一旦。

　　然而，在本轮改革中职能优化、监管力量配置上仍存在若干问题：职能整合参差不齐，基层监管力量仍普遍不足、执法人员专业素质不高、技术资源配置难以适应新监管需要。比如职能整合，在地方基本是以工商为班底，整合质检、食药监机构，把工商惯用的排查、索证索票方式广泛用于基层市场监管，但这难以承担食品领域的专业监管。执法人员队伍的专业性也从2010年的78.2%下降到2013年的71.25%。而且，工作职能的增幅远远大于机构人员编制的增幅。某地级市的一经济开发区“三合一”整合成市场监管局后，全局33人，仅食品安全检查，每季度就需要抽查辖区内42家食堂、1000多家大小餐饮，食品监管“纵向到底”难以真正落到实处。

　　另外，食品安全风险监测点仅勉强覆盖地市级层面，县级层面监测点的覆盖面也可能不足60%，监测食源性疾病的哨点医院覆盖面也存在问题，这使得地方政府难以履行对本地区食品安全负总责的责任。

　　这种为机构改革而改革的状况在诸多地方政府已难以改变。在此情况下，我们建议，在改革未完成的市县设置独立监管机构，尽可能地避免未来很可能的“返工”。对已实施改革的地区，建议对改革状况进行全面督查，重点督查是什么原因导致改革严重滞后；机构改革与职能优化是否有效整合，改革后的食药监管机构是否具有相对统一性；基层监管力量、技术资源配置等是否得到有效增强等。

　　通过督查，希望尽最大可能地确保国务院食药监管体制改革的宏观顶层设计的总体思路在基层有效贯彻，提炼出有代表性的模式，避免盲目跟风。

　　□吴林海（国家社科重大项目《食品安全风险社会共治研究》首席专家、江南大学江苏省食品安全研究基地首席专家）