是什么让“小领导”们不松改革“刹车”？

　　盘古说

　　很多时候，“大领导”取得一致性的意见都是原则上的，后面的具体操作阶段，不同部门之间会有分歧，这时要靠“小领导”不断去协调、完善。一些无法达成一致的事项就会被拖延下去。

　　最近，学者周其仁在某次演讲中说了一个段子，在网络上广泛流传。段子的大意是：“现在改革的局面是大领导踩油门，中领导挂空挡，小领导就是不松刹车。”这种通过幽默方式表达出来的他对中国经济发展的焦急心情，是可以理解的。这种对改革现状的基本表述，我也非常赞同。面对这种局面时，我希望能够更深入地发掘其背后的原因，并一起来找一找改进的方法。

　　还是要从我国现行的政策制定流程说起，目前这些所谓“卡”住了的政策，主要是指国务院常务会议上国务院领导和相关部长们已经原则性通过，并交给具体部门“根据会议意见修改完善后实施”的政策。可见，问题就出现在这个修改完善的过程中。

　　按照现行的政策颁布流程，一个“大领导”原则通过的战略性政策，还需要不同部门之间达成细节性的一致，而这些具体落实的操作性细节往往具有极高的“含金量”。都知道，规则的制定就代表着利益的分配，而利益的分配就涉及不同利益主体之间的博弈，这些利益主体可能是不同行政主体、不同行业群体、不同资本集团等。他们在政策具体落地过程中，必然通过各种方式发挥自己的影响力，这些作用往往被加在了一些“小领导”身上，或者体现在了“小领导”执行的这个环节上。所以，我们就看到很多“大领导”决心很足，“小领导”却迟迟无法落实的现象。如果把这些问题全部归咎于某个执行环节，显然是不公平的。

　　同时，在现行的行政体系下，让各个平级部门通过一些协调、会商等办法在政策出台前达成一些技术上的一致，这显然也是有难度的。很多时候“大领导”取得一致性的意见都是原则上的，后面的具体操作阶段，不同部门之间会有分歧，这时要靠“小领导”不断去协调、完善。这样的背景下，一些无法达成一致的事项就会被拖延下去；或者为了完成领导的任务，不同部门之间只能本着“求同存异”的原则，把本该具体的操作意见原则化，给最后的各个部门执行和解释留下口子。这样我们就会看到很多政策的实际出台过程要比想象得漫长，或者实际出台的政策太过笼统，含金量很低。而这样的问题也不是那些“小领导”能够解决的。

　　那么这些问题该如何解决呢？可以尝试从如下三个方面入手：第一，要改进现行的政策制定流程和机制。这需要改进两个方面：首先在决策过程中制定一个透明公开的机制，让利益博弈阳光化。不管承认与否，喜欢与否，在任何利益分配的过程中，利益主体之间的博弈必然是永远存在的，所以必须要有公开的机制让各个部门、行业、资本等公平地表达利益诉求。其次，就是在政策制定的过程中，不能再放任平级部门之间协商、协调制定政策。不管是“大领导”一统到底，还是授权“小领导”具体落实，一定要有一个部门或者具体个人有权最终决断，并承担责任。

　　第二，要提高智库等第三方机构在决策过程中的地位和作用。现在的政策制定和执行环境越来越复杂，不妨从第三方的角度看一看，也许会豁然开朗。这就要求政府在现行政策的制定过程中，不但要做到事前咨询，事后请第三方机构评估，还要能够做到政策制定授权第三方机构，政策解释依靠第三方机构。

　　同时，也要尽快建立中国特色的“旋转门”制度，让官员和学者双向流动。让学者们去体会一下官员做决策过程中面对的“约束条件”与科学研究之间有多么大差异，也给官员们一些机会跳出行政体制，做一些更纯粹的政策性研究。

　　□周济（盘古智库理事长助理）