“烟草税争议”敦促税收法定早落地

　　■ 社论

　　诸如“烟草税上调有违立法法”之类的质疑，其实也是种敦促：有关方面有必要在五年立法规划中将税收立法摆在更重要的位置上，争取尽快审议通过那些社会关注度高、影响面宽的税收法律，让税率调整“非法定”尽快成历史。

　　据报道，近日财政部、国家税务总局联合下发《关于调整卷烟消费税的通知》，将卷烟从价税税率由5%提高至11%，并按0.005元/支加征从量税。这一举措引发广泛关注，连日来社会不乏质疑之声，认为此次税率调整违反了立法法中明确的“税收法定”原则。

　　在重税控烟已成国际通行做法的当下，中国调整卷烟消费税，并不令人意外。而“税价联动”，也是世卫组织推荐的最为有效的单项控烟策略。再说了，消费税的功能本就在于“寓禁于征”，向高污染要税源是其改革方向，提高烟草税无疑契合这一方向。

　　饶是如此，在刚通过不久的立法法明确“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”须由法律规定的背景下，由部委发布通知提税，难免引发质疑。某知名门户网站的调查就表明，接近9成的网民认为，立法法修订后，当由全国人大常委会通过决议来提高烟草消费税率。

　　首先得明确，其实此次两部委在“经国务院通过后”调整烟草税，并没有违反新修订的立法法，甚至也不能说其违反“税收法定”原则。没错，立法法是于公布当天就实施的，并没有“缓冲期”，但税收法定中，调税所依之法现在尚不完善，中国现行的18个税种中目前只有3种税是通过立法的。按照“2020年前全面落实税收法定原则”的部署，这15部税收条例都得在未来5年里完成立法，届时所有税收暂行条例都将完成“历史使命”。

　　而在税制改革相应法律未出台的窗口期，国务院仍可依1985年出台《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》的授权调整税制。这部条例因全国人大的授权实际上发挥了“法律”的效力。消费税条例第二条规定，“消费税税目、税率的调整，由国务院决定”，因此，此次烟草税上调并非无据。

　　但没违反立法法，不等于它就完全合理。一般来说，税收法定原则包含三个要素：税种法定、税收要素法定、程序法定。实践中，在征税依据备受质疑的情况下，强调程序正义就显得尤其重要。也就是说，在全国人大授权没有终止和国务院有关暂行条例仍然生效的情况下，有关部门决定上调税率，要更加强调程序正当：不仅要在决定调整前广征民意，还要全面、科学论证调税的必要性、合理性甚至紧迫性，并作出解释。

　　这也是为什么，去年年末不到20天时间里国家财政部以一纸通知的形式，两度宣布提高汽油消费税，受到广泛质疑。

　　相较之下，烟草税调整固然对接了社会的控烟加码预期，但它在精神上跟十八届三中、四中全会提出的法定程序要求仍不够一致，因此这种做法应尽量“下不为例”。而本质上，这种诉求还有那些质疑声，也是对加快有关方面的敦促：有关方面有必要对五年立法规划和年度立法计划作出必要调整，将税收立法摆在更重要的位置上，在加强调研、充分听取意见的基础上，加快相关法律草案的起草工作，争取尽快审议通过那些社会关注度高、影响面宽的税收法律，从而使类似的争议渐次消弭。