行政审批制度改革难在哪里？

　　治道变革

　　推进改革很有必要，但其难度似乎也不小。为什么？对此，很多人可能都有自己的见解，在我看来，推进行政审批制度改革，难点还在于政府治理之道的变革。

　　近日，北京市颁发了首张三证合一的营业执照，集中了工商营业执照、组织机构代码和税务登记三项功能于一体。这个改革无疑有利于降低企业的注册成本，三证合一，只要求一次申请，一个营业证上只有一个登记号，分别代表营业执照号、组织机构代码证号、税务登记证号。

　　这一改革为各方面所叫好，也是国务院自2014年开始在全国试点，今年马上要在全国推行的行政审批改革措施之一。这样的改革措施，自2001年成立国家行政审批领导小组以来每天都在推出，到今年已经进行了十五个年头。在这十五个年头里，各级政府都下大力气进行改革，取得了很大的成就。

　　从政府的方面来看成绩不错，但是从企业的角度来说，依然需要很多方面来推进。

　　在国际上，专业研究机构采集各国数据计算得到的经济自由度指数体现了每个国家政府管制的水平，或者说就是市场起决定作用的水平。在此排行榜上，发达国家一般都在前列水平，很多不发达国家都在后列。中国虽然行政审批作为专项改革推进了十五个年头，但经济自由度指数一直在居中水平。而目前的水平，也正好与中国人均GDP在国际上的排位恰好相当。这表明，中国要突破中等收入陷阱，要保持目前中高速的经济增长速度，就要进一步推进行政审批制度改革，让市场充分起决定作用。

　　推进改革很有必要，但难度似乎也不小。为什么？对此，很多人可能都有自己的见解，在我看来，推进行政审批制度改革，难点还在于政府治理之道的变革。

　　首先，到底是政府起决定作用，还是市场起决定作用。这在中央层次已经形成了共识，让市场起决定作用，但在地方政府和政府部门的一些人看来，实际的思路还是政府起决定作用。在一些人的意识中，过去取得的成绩是政府起决定作用，而且中国的经验就是政府起决定作用，我们的优势也在于政府推动经济的发展。这样的想法看起来有些道理，但实际上有很大的问题，它在理念上阻碍了让市场起决定作用，从而从实际操作中也阻碍了行政审批制度改革。

　　其次，难在部门分割。过去的计划经济需要通过强化职能部门的权力，在市场化过程中，这些过于强化的权力转化为职能部门的行政审批权。由于各种管制都是各个部门进行的，盘根错节，单独一项改革的推进都会牵扯到其他部门的阻力，部门分割的问题也会阻碍行政审批改革的有序进行。

　　现在，中央全面深化改革，让改革在重点推进的基础上，进一步关注国家治理体系和政府治理体系的建设，可以预料行政审批制度改革在治理问题上将会被具体地识别出来，并在治理层次上得到适当的解决。在目前情况下，行政审批制度改革在治理层次上，需要更进一步的突破。

　　□毛寿龙（中国人民大学公共政策研究院执行院长）