东京 “超级都市”想借奥运再升级

　　从几百年前的小渔村江户到如今的超级大都市，东京的城市发展常被作为城市化发展的正面教材。2013年9月，东京获得2020年夏季奥运会主办权，为应对奥运会和城市可持续发展，去年12月，东京都政府颁布了新的城市规划蓝图《创造未来：东京都长期展望》，这份蓝图提出了建设“世界最好城市”的宏伟目标。东京把自己定位为未来之城，东京建设世界城市的转折点也是从1964年那次奥运会开始的。这一次东京将借助奥运会再次提升城市能力，作为世界型大规模都市圈，东京城市规划有哪些经验与教训？

　　大升级

　　上一次城市大升级在50年前

　　建于上世纪90年代的东京有明垃圾清扫工厂毗邻东京湾，距离日本2020年东京奥运会运动员村不远，环绕在垃圾厂周围的是能看到富士山的高档公寓，这里经历了城市规划带来的地价变迁起伏。

　　厂长二阶堂久和先生对新京报记者表示，距离这里不远是用处理过的垃圾填海的地区，在那里将兴建2020年奥运会比赛场地，自从知道这里将兴建奥运场馆，附近的楼价也开始上涨。

　　用环保经济的方式举办奥运会是东京2020年奥运会的核心思路，上一次东京举办奥运会是在1964年，利用那次奥运会，东京实现了城市规划的升级，并以多条地铁线、现代的机场和当时全球速度最快的高速列车系统向世界展示一个世界科技化城市领军者的东京形象。

　　50年过去了，这一次东京政府将如何再次通过举办奥运会实现城市升级？就在今年5月，东京都政府颁布了新的城市规划蓝图《创造未来：东京都长期展望》。

　　东京都知事舛添要一表示，这本蓝图不仅展示了2020年奥运会时东京的规划图景，也是10年之后的东京面貌，为了制定这本蓝图，我们在所有可能范围内提出许多政策目标，并且征集东京市民的评价，进行详细研究，最终提出360项政策目标以及一个3年的执行计划去推动这个愿景。

　　黄金地带

　　行政区集中，政府租房办公

　　要理解东京为何会出台这样一份规划愿景，首先要认识东京以及东京的发展过程，东京是自1868年（明治元年）以来的日本首都，拥有长期的历史文化积淀，是重要的国际金融、经济和科技中心，GDP更是占到日本全国的1/5。整个东京都市圈面积达1.34万平方公里，占全国面积3.5%，在这片土地上的人口则多达3300万人，占全国人口的27%。

　　长期以来，东京圈一直是全球范围内规模最大的都市区，且拥有全球最复杂、最密集且运输流量最高的铁道运输系统和通勤车站群。东京圈的发展一直呈现集聚的态势，其人口都在以远超过其他都市圈的规模和速度增长。

　　东京是一个典型的从中心向四周扩张的大城市，最狭义的东京是指中心区域最主要三个区——千代田区、中央区与港区；第二是被称为“东京23区”的东京都区部，也是一般“东京”所指的范围；三是东京都，包括23个特别区、26个市、5个町和8个村。范围再往外就是东京都市圈，包含东京都和埼玉县、千叶县和神奈川县共“一都三县”。

　　东京不同区域也有不同的功能，例如行政区和商务区。位于东京都中心千代田区的霞关在130年前就设置了明治政府的外务省等各个官方机构，从那以后，这里作为国家的行政中心不断发展至今。如今，除少数政府部门以外，大部分政府部门的本部都集中在此。霞关西侧的永田町上集中了国会议事堂、首相官邸、国会图书馆等，这个不大的街区便构成了日本的政治行政中心区。永田町和霞关也成为了日本政界的代名词。

　　作为日本行政中枢，位于霞关的政府机构办公楼大都相隔不远，有些几乎是背靠背，例如，外务省和后生劳动省。霞关是东京寸土寸金的黄金地带，政府部门集中在这里难免会出现拥挤，并且随意扩张办公楼规模也是不现实的，为解决这样的矛盾，一些日本政府部门会在本部附近的办公楼租用一些办公室，将无法容纳的人员安置在那里。

　　东日本大地震后成立的复兴厅办公室就在位于赤坂的一栋办公楼，一名日本政府工作人员向新京报记者介绍，很多日本政府部门会用这种租用办公室的方法解决本部办公楼容量有限的问题，比起盖新楼更加节省开支。环境省某部门一名官员也对新京报记者表示，由于空间不够用，因此在附近写字楼租用了办公室。

　　东京市中心不仅集中了行政机构，与霞关相邻的丸之内，以东京车站为中心集中了日本大企业总部，可以说是日本商务的心脏地带，日本皇宫对面也有很多大企业办公楼。东京集中了大量世界500强企业办公室，租金高昂。

　　“大都市病”

　　迁都设想最终流产

　　行政和商业资源如此集中在东京自然带来一些问题，如城市中心区地价高涨、职能单一化、长通勤距离导致的生活质量下降等“大都市病”，一定程度上也会影响“圈内”小城市的发展机会。

　　对此，日本也曾提出“迁都”设想，并在此后一直在着手完善首都功能转移和新首都城市的规划。东京都政府于1991年从都心的千代田区迁往东京都区部西侧的西新宿，试图避免都心功能的过度集聚。

　　上世纪90年代，随着日本“泡沫经济”的开始，“迁都”问题再次引起广泛重视，1988年，东京地价曾高居全球第一，产业用地每平方米达到45000美元，宅地为6000美元，地价暴涨引发一系列服务和产品价格上升，东京多年被评为全球办公楼租金和消费最昂贵城市，之后的泡沫经济破灭让这一切的负面效应都显现出来。

　　1992年，日本国会正式通过《关于迁移国会等的法律》，但由于泡沫经济已形成，经济增速减缓，日本内阁不得不于1997年决定冻结开工计划3年。

　　主张迁都的日本学者曾提出许多观点作为解决对策，迁都想法虽听起来有道理，但其实施却远非易事。有调查数据显示，很多民众对那种大兴土木式的迁都表示谨慎，而主张将首都功能适当向地方分解的观点则日益增多。

　　与此同时，一些日本学者也提出反对迁都主张，日本行政问题学者坂田期雄在其《地域活性化及其战略》一书中指出，首先，东京在国内外已确立首都形象，迁都将对国家发展不利；其次，在未发生战乱及自然灾害情况下，若迁都，在付出巨额经费同时，过程势必旷日持久，对国民生活产生重大影响；再次，在中央集权体制没有改变的情况下实行迁都，迁都后将出现新的集中现象，而且地价高涨并非仅仅因为建都东京，作为迁都重要论据之一的地震危险在整个日本都存在。

　　坂田期雄指出，“有关迁都调查结果显示，回答‘最好稍微向地方分散一些’的占全体接受问卷调查者的60.2%；回答‘希望迁都者’仅占5.4%；主张将首都功能的一部分转移的占3.7%；向东京近县转移功能的占26.6%；主张东京再开发的占20.3%。”

　　除此之外，明治大学教授市川宏雄在《关于东京再生的认识》一文中还指出，将东京政治中心功能分离出去不能解决人口过密问题，因为在迁都过程中真正能够实现移动的“实际上仅有56万人左右，不足首都圈3256万人中2%，同时，迁都从来就是大兴土木，其过程极易发生腐败问题。”

　　据报道，2001年东京都政府用自己的方法对迁都费用做了一次预算，总额是国会等迁都审议会提出的推测费用的1.6倍，高达20兆日元。东京都政府指出，把首都机能分散开去，并不会达到预期的效果。

　　对于首都圈过分密集的问题，除了迁都，日本还曾采取政策避免在东京的办事机构随意扩张，上世纪70年代，日本曾成立了“首都圈过密对策研究会”，参照英国许可方式和法国赋课方式，草拟办事处规制：一是关于城市规划规制办事处的建立，即在一定地域新增设办事处、变更用途或扩大办事处规模时，需得到行政许可；二是固定资产的适当征税，即为抑制办事处的无序增加，对办事处增加面积的部分课以一定的赋课金，对既存的办事处也课以赋课金。

　　不仅如此，日本还出台政策力图缩减前往东京的人数，据《经济学人》报道，日本政府计划在东京以外城市创造工作机会，希望能够使一些商业公司选择离开东京，并且会给计划将总部移出东京的公司减税优惠。

　　对于这种试图缩小大都市规模的方法，《经济学人》并不赞同，在日本，人们聚集在大都市圈是因为那里的经济环境更好，并且有更多机会可以获得高薪工作，这种试图中和大城市占主导地位的政策达不到预期目标，而成功的政策应该是去除规划限制。

　　新计划

　　90年后，去机场的路将少用20分钟

　　由此可见迁都和依靠行政命令控制城市规模都并非东京现有问题的解决之道，因此《东京都长期展望》致力于借助申办奥运会从根本上提升城市能力，解决当前挑战让东京走向可持续发展的未来。

　　在这份计划书中提出了25项具体的规划措施及相关指标，旨在增强东京的活力与竞争力。

　　提升城市能力，东京将其中一个重点放在交通基础设施上，目前东京拥有全球最密集的交通网络，在东京有930个车站，一个车站大约每日有364万人使用。

　　在这个基础上，市政府将对其进行进一步优化，发展广泛延伸的海陆空交通网络，规划中的首都地区交通网络将有三个环线的高速路，预计到2020财年基本建成，这将会带来显著效果，2104财年，从新宿到羽田国际机场的时间从40分钟缩短至20分钟。

　　在重点的商业、文化和其他城市功能聚集的地区，基础设施将进一步升级，将建设无缝对接的便捷公共交通网络，将海陆空港与城市市中心交通打通，进一步实现无障碍交通。

　　近年来，民众一直担心东京是否将遭遇一场大地震，上一次关东地区的大地震发生在1923年，当时这场7.9级的强震造成了约15万人的死亡。《展望》一书中指出，未来几年间里，东京必须用日本先进抗震技术翻新老旧建筑，具有重要作用的城市建筑（学校、医院等）要在2025财年100%完成抗震加固，95%以上住宅在2020财年完成抗震加固。

　　《纽约时报》指出，在这个过程中东京可以展示城市翻新方面的未来趋势，因为东京已经利用先进的“隐形拆除”技术——借助千斤顶，而非传统的爆破，拆除建筑物。

　　依托这些基础设施，东京将进一步促进城市实力，提升城市中心地区。这包括打造10个商业中心，计划吸引至少50家大型外企在东京特区设立亚洲总部，继续保持东京作为与伦敦纽约并肩的金融中心地位。

　　计划书指出，2024年新设企业率将由2013年的4.8%增加到10%以上，获得东京都政府支持的进入增长行业的中小企业数量达到1000家，进入国际市场的中小企业数量达到2000家。

　　当然在改造城市的过程中，东京市民也有一些担忧，据《纽约时报》报道，一些东京市民担心重塑城市的工作会过度，东京一些最受喜爱的社区已经开始进行重建，比如东京筑地渔市场的搬迁工作。另外，东京有1300万人口，鉴于人口将不断减少，有人质疑这座城市是否真的需要一个造价高昂、能够容纳8万人的新奥林匹克体育馆。

　　借助举办奥运会，东京将要构筑一个更有韧性、能自力更生的社会，浙江大学公共管理学院副教授韩昊英指出，东京的经验表明，城市发展的动力和自组织特性，其实很难用立法、规划甚至行政命令来强行加以扭转。在制定城市及区域发展政策的过程中，应当充分考虑城市发展的这种自组织特性，合理地对大城市发展趋势进行预测，并适时配套相应的制度、设施和服务，以减少大城市带来的问题，并促进社会福利的提升。简而言之，对于特大城市的规模限制应该谨慎，而对其扩张则可因势利导。

　　【东京规划大事记】

　　1868年 江户改名“东京”

　　1923年 关东大地震

　　1932年 东京市与周边5郡82町村合并成35个区达到497万人，为当时第二大都市

　　1962年 东京都人口突破1000万

　　1964年 举办奥运会

　　1968年 发表东京都中期计划

　　1982年 制定东京都长期计划

　　1987年 决定“临海部副都心开发基本构想”

　　1994年 发表东京2015年长期展望

　　2000年 制定东京构想2000

　　2001年 大首都圈构想

　　采写/新京报记者 王晓枫