扩充地方立法，难处要考虑在前

　　金语良言

　　在一些地方法治环境欠佳，公民法律素养还不高，立法人员的法律水平参差不齐的情况下，地方立法的难处恐怕更要考虑在前头。

　　据报道，山东省十二届人大常委会第十五次会议决定，自2015年12月1日起，全省17个设区市将全部可以制定地方性法规。此前，山东省分阶段实现地方立法权的扩容，如济南、青岛、淄博三市已先后被赋予地方立法权。可以预见，过不了多久，全国多个设区的市都将享有地方性法规制定权。

　　随着立法法的修改，赋予设区的市以地方立法权对于丰富和完善我国的立法活动，实现中央、省级和市县之间权力的科学合理配置，激发地方政府城乡建设的热情，都具有重要意义。

　　然而，立法是一项确立普遍性权利义务关系，制定系统性专门规范的理性活动。仅有创新热情或者实践经验还是不够的。尤其是在一些地方法治环境欠佳，公民法律素养还不高，立法人员的法律水平参差不齐的情况下，地方立法的难处恐怕更要考虑在前头。

　　从立法法的具体规定来看，地方立法制定的规范内容十分受限。即设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，前提是必须不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触，一般也不能同本省、自治区的人民政府的规章相抵触。

　　因此，这些地方性立法只能围绕城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项制定地方性法规，而这些事项一般说来，各省、自治区均有相应的地方性立法规定，或者政府规章规定。这样的立法陷入了一个矛盾的漩涡，既要在当地突破原有的局面，进行改革创新，但又不能违背上位法已有的限制。除非上位法没有规定，或者规定得过于抽象，留下了空白区域，设区的市的立法才能有所作为。实际上，通过设区的市的立法推动上位法的变革更是社会发展所期盼的，就像当初深圳的改革带来全国变革一样。否则，改革的前行必然会受限于原先地方性立法的阻滞。

　　不仅如此，立法的理性是多种力量、多重智慧共同作用的结果。而要保证市级地方立法的质量还存在不少难题。从以前地方立法情况看，立法质量就经常受到诟病，以修改环境保护方面的地方性法规为例，一些地方的大气污染防治、生态文明建设等相关立法都有不少硬伤，有的制定得过于原则笼统，有的缺这缺那顾此失彼。究其原因，与地方立法机构能力不足或者时间仓促有很大关系，应考虑制定配套的立法指导和提高地方立法能力的规定。

　　保障立法质量必须执行科学的咨询、提案等程序。立法唯有综合反映各方意见，才有利于各方有序协商、达成改革共识，有利于避免狭隘的部门利益法律化，有利于防止立法成为长官意志或者地方领导追求政绩的工具。希望全国人大在机构设置、人才储备等方面，对市级地方立法给予培训和指导，使地方立法能有一个良好的开端。对省级人大及人大常委会来说，如何处理审查与指导市级地方立法工作的关系也是个亟待应对的问题。

　　□金泽刚（同济大学法学院教授）