“民告官”案 河南推行异地管辖改革

　　今年4月份时，河南问鼎律师事务所律师宋汉松有些苦恼，他代理了一起涉及土地合同纠纷的行政案件，被告是邓州市政府，他担心案件会受到行政干预。

　　不过，苦恼很快解决。

　　在向河南省高院申请案件异地管辖后，河南省高院批复，由信阳市中院异地管辖。从递交申请到批复通知，只用了10天时间。

　　去年5月起，河南在全省法院推行行政案件异地管辖改革。推行至今一年间，全省的一审行政案件的原告胜诉率提高近两成。

　　在中国政法大学终身教授应松年看来，以前被老百姓称为“民告官”的行政案件，存在着因当地政府行政干预立案难、胜诉率低等多个问题。河南作为全国首个在全省范围推行行政案件异地管辖的省份，在这方面已经取得很好的效果，河南模式值得在全国推广。

　　记者从最高法了解到，最高法希望河南在行政案件异地管辖改革上能够为全国提供可复制的模板，提升我国行政案件的审判效果。

　　异地管辖方式分“结对式”“推磨式”

　　作为律师，宋汉松主要代理的是行政类诉讼。在他的印象中，以前这类官司打起来一般都会比较难。

　　首先是立案难，宋汉松说，很多时候，当地一审法院看到被告的是当地的政府或者政府有关部门，便不给立案。去年，他代理的一起案件便是这种情况。“那是中部地区的一起房产纠纷案件，因为被告是县政府，结果当地法院不予立案。”

　　即使立了案，有时还存在行政干预现象，“有的案件，政府部门向法院打了招呼，法院的判决往往有倾向性。”

　　除此之外，执行也存在困难，老百姓胜诉了，但是法院对政府部门的执行总是犹豫不决，延缓执行。

　　不过，近一年来，宋汉松发现，行政类诉讼这种“三难”的情况在河南开始有了明显好转。

　　今年4月，宋汉松代理了一起涉及土地合同纠纷的行政案件。他的当事人起诉河南省南阳市邓州市政府和国土部门，认为他们在土地合同纠纷中存在违规行为。

　　按照正常管辖范围，该案应由南阳市法院审理。但宋汉松担心邓州市政府会干预案件审理，便通过南阳中院报请河南省高院，申请该案异地管辖。

　　让他意外的是，河南省高院很快做出了异地管辖的决定，从报送到批复通知，只用了10天时间。根据河南省高院的批复，该案由信阳市中院审理。今年6月，信阳市中院已对该案正式立案。

　　“我现在对这案子很有信心。”宋汉松说。

　　除了证据充分，宋汉松的信心更多的源于河南省推行的行政案件异地管辖改革。

　　河南省高院副院长袁永新介绍，从去年5月起，河南在全省法院推行行政案件异地管辖改革，凡河南省内以县政府和地市政府为被告的相关案件，交叉到相邻的县、市法院立案审理。

　　为此，河南省高院制定并对外公布《关于行政案件异地管辖问题的规定（试行）》，确定了省内中级法院异地管辖分工，同时明确各个县市的异地管辖分工由所在市中院确定。

　　以郑州市为例，以往由郑州市中院审理的以市政府为被告的行政案件，改革后，改由许昌市中院审理。而许昌市的类似案件则由郑州市中院审理。

　　除了这种“结对式”的异地管辖方式，还有“推磨式”。所谓“推磨式”，是指三地的中院分别进行异地管辖。比如，安阳市中院管辖的行政案件由鹤壁中院审理，鹤壁中院管辖的行政案件由濮阳市中院审理，而濮阳市中院的案件则由安阳市中院审理。

　　对于异地管辖方式的确定，主要考虑的是地理、人口等因素。一般来说，位于河南省中部地区地理距离较近、人口规模接近的三个城市，会考虑“推磨式”；而地理位置较偏远的城市，则考虑距离较近的两个城市“结对”。

　　推行半年受案数量增长24.6%

　　河南省行政案件异地管辖改革，源于十八届三中全会的司法改革思路。

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，确保依法独立公正行使审判权检察权。

　　在袁永新看来，“民告官”案件的被告是行政机关，由于现行体制的原因，法院人财物受制于地方，行政审判长期面临行政机关的各种干预，成为影响案件公正的重要因素。

　　耿海建是登封市一名普通市民，也是一起行政案件的当事人。他打行政官司的时候，身边的朋友都说，打官司没用。因为法院也是听政府的，所以有了冤屈要找“市长”，不能找“院长”，“院长”听“市长”的。

　　耿海建的担心不无道理。

　　信阳市中院行政庭庭长李德如坦言，很多人把行政庭叫做“麻烦庭”，因为行政案件干扰大，法官不敢大胆工作，群众信访而不信法。一位基层行政庭的法官曾和他聊道，以前有一个案件，村民告政府，立案后村民仍继续信访。问为什么，村民说，去信访就是要让有关部门给法院施加压力。

　　在河南省推行行政案件异地管辖后，这种现象有了很大的改观。

　　袁永新为新京报记者提供了一组数字。在受案数量方面，推行改革前的去年上半年，河南全省法院受理一审行政案件5735件，而下半年推行异地管辖后，这一数字变为7146件，比上半年增多1411件，增幅24.6%。

　　其中，县级以上政府作为被告的行政案件受案数量增长更为明显。去年下半年，河南省法院受理此类案件2085件，比改革前的上半年多出959件，增幅85%。

　　不仅受案数量有较大提升，“民告官”案件中，原告的胜诉率也有明显增长。

　　袁永新称，2013年，全省法院一审行政案件原告胜诉率为10.18%。从去年7月到今年6月，行政案件异地管辖改革一年间，全省法院一审审结异地管辖案件3638件，依法判决原告胜诉1039起，原告胜诉率为28.56%，高出18%。

　　省内基层法院将全部实行异地管辖

　　李德如认为，数字变化的背后，更实质的是法官审判质效的提升。

　　他告诉新京报记者，以前，由于存在干扰，法官审案的质量和效果要差一些。异地管辖改革后，审判机关与被告可能影响司法公正的因素不存在了，法官审案更主动，案件审理质量也大幅提升。拿信阳市来说，以前基层法院的一审行政案件二审时，被信阳市中院改判的比较多，而现在改判的已经很少。

　　不仅如此，改革后，行政案件政府部门行政长官出庭应诉的比重也有很大提升。

　　更让李德如没有想到的是，他与一些政府部门负责人座谈时，对方不仅没有对这项改革提出质疑，反而更多的是肯定。“他们和我讲，行政案件在诉讼前有很多都是信访事项，政府部门要花很多的人力物力去应对，改革后他们的信访压力明显减轻了。”

　　以信阳市为例，行政案件异地管辖一年来，信阳10个县区，有6个没有再发生一起行政案件的上访。

　　中国政法大学终身教授应松年认为，立案登记制改革后，行政案件数量增幅明显，如何解决行政案件行政干预和胜诉率低的问题，已成为地方法院需要突破的重要命题，河南省的做法正可以提供借鉴。

　　最高法有关人士表示，行政案件异地管辖改革其他省份也在做，不过河南是第一个在全省范围内推行该项改革的省份，最为重要的是，河南的改革是对法院管辖规则的调整，而非传统只针对个案的指定管辖，这是行政诉讼管辖改革中的破冰之举，对破解行政诉讼困局作用明显。

　　河南省高院院长张立勇现在更关心的是，如何解决异地管辖后可能给老百姓带来的信访诉累问题。“这项改革对于行政案件破除干扰，公正审理有非常大的意义，但是对于案件当事人的原告，也就是老百姓，确实有可能出现诉讼成本增加的问题。”

　　张立勇算了一笔账，以前在郑州审理的案件，现在要去许昌审，老百姓的交通成本就会增加，有时还有住宿成本，可能一次就得有一二百元。

　　对此，河南省正在考虑对经济负担较重的老百姓采用巡回审判的方式，到当地开设巡回法庭，让老百姓少跑腿。

　　记者还从河南省高院了解到，目前，该院在原有规定的基础上最新出台了《行政案件异地管辖补充规定》，对省内基层法院管辖的所有行政案件将全部实行异地管辖。

　　新京报记者 邢世伟