地方立法应走出几重误区

　　法治盛言

　　在其他城市推广立法权之时，除了要建设新的立法力量，更应该总结已有的经验和问题，避免重蹈覆辙。

　　近日，全国地方立法研讨会在广东举办。这是今年三月份立法法修订后，两百多个设区的地级市都获得立法权之后，召开的首次地方立法研讨会，新获得立法权的城市如何行使立法权便自然而然成了会议上重点关注的议题之一。根据会上透露的信息，以往没有立法经验的城市，在立法机构、人才和资源方面存在普遍的短缺现象，一些地方人大甚至没有成立法律委员会和法制工作委员会，而这两个部门是人大立法的主要支撑力量。

　　新立法法刚出台之时，已有学者的担忧，地方立法权推广之后，地方立法的质量可能会严重滑坡。为了避免这种情况出现，从多方面下手，增强地方立法力量是一个理所当然的思路，但除此以外，更为重要的地方立法应避免陷入误区。

　　长期以来，地方许多法规大量照搬或是重复上级法规，即使是真正有地方特色的法规，制定出来后，许多也沦为了“僵尸法规”，没有起到应有的作用。在其他城市推广立法权之时，除了要建设新的立法力量，更应该总结已有的经验和问题，避免重蹈覆辙。

　　一定意义上讲，立法力量只是一个相对的概念，能否有效应对立法工作，取决于立法的工作量。立法工作上一个重要方面是立法需求的问题。新获得立法权的城市必须认真考虑一下，什么情况下才需要动用立法权。只有考虑清楚这个问题后，才能确定合理的立法工作量，匹配合理的立法力量。

　　以往有一个误区是立法的政绩化，立法并不是为了解决问题，而是为了立法而立法，演变成了一场不同地区之间的“立法竞赛”，这种倾向完全偏离了地方立法权设立的初衷。

　　另外一个误区是片面追求“大而全”的立法，许多地方性法规动辄几十上百个条款，但真正体现“地方性”的条款却不多，最终发挥效力的条款则更少。在一些地方立法者的观念中，法律一定是“一本本”的，要有足够的体量。这种观念的后果便是地方法规中存在大量照搬上位法的条款，最多是进行修辞和顺序上的调整。目前广东省人大常委会已经开始探索法规表决时重要条款逐条表决的制度。这种思路可以更进一步，也就是减少法规中条款的数量，一些针对具体问题的法规可以只包含几个甚至一个条款。法规的精简化无疑有利于社会集中精力，参与立法讨论，这是用数量换质量的可行办法。

　　地方立法的主要功能是促进上位法在地方的实施与执行。地方立法的主要意义在于设立人大监督政府的法定准则，使人大监督“有法可依”，但以目前地方立法实践来看，恰恰是立法监督这一部分的工作成了薄弱环节。

　　总的来说，在多大程度上需要人大监督政府执法，便在多大程度上有立法需求，由此才能确定要建设多大强度的地方立法力量。

　　□叶竹盛（华南理工大学法学院讲师）