“25个部门执法权”能合为一体吗

　　■ 社论

　　彭州将25个部门行政执法权集于一身，改革动作大，但面临的法律障碍更大：它造成的权责分离，就是症结之一。

　　据报道，继2014年10月在全国率先开展综合行政执法“一队一办”改革之后，今年9月1日，作为成都市综合行政执法体制改革试点城市，彭州市综合行政执法局正式挂牌成立，将集中行使全市25个部门的行政执法权（公安除外），实现“大综合、全覆盖，一支队伍管全部”。这引发不小的舆论反响。

　　推行综合行政执法，非彭州首创，但集25个部门执法权于一身，组建综合行政执法局，彭州却开了全国之先河。其亮点就在于，突破了原来“十几顶大盖帽追着一个破草帽”的窘境，实现了由九龙治水到统一执法的转变。但“一支队伍管全部”就能包治行政执法的“百病”吗？

　　从舆情反馈看，有人认为此举有助于破除执法“条块分割”之弊；也有人觉得，它是制度架构的“离地飞升”，容易重回扯皮执法老路。其效果究竟如何有待观察，但毋庸置疑，它首先得依法有据。

　　要知道，行政执法不同于一般行政性事务，其执法权限必须由法律规章明确规定或授权。依据行政处罚法的规定，其行使主体有两类：一是具有行政处罚权的行政机关；二是受行政机关委托的组织。彭州综合执法局显然不属于前者，如果按后者来定义，即25个部门将原本法律赋予自身的执法权全部委托给综合执法局执行，那这种委托除了要符合行政处罚法外，还得遵循相关单行法的限制性规定。否则，缺乏法律依据或违反法律的禁止性规定，这种委托本身就会陷入违法境地。

　　假设这种委托可以成立，综合执法局以谁的名义执法？行政处罚法第18条规定：受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚。按照“谁家的孩子谁抱走”的原则，综合执法局所作出的行政处罚决定，必须以原领域行政机关的名义进行，否则，被处罚对象只要告上法庭就必然会赢，因为不适格的处罚主体作出的处罚决定是违法的。

　　尽管彭州按照执法领域分了6个执法大队，但其作出行政处罚后，其法律责任后果由委托行政机关承担。这样就可能造成权责分离：综合行政执法局在外面“风光无限”地行使执法权，而25个被整合的部门却要对此承受法律责任。一旦执法对象不服提起行政复议或诉讼，被复议机关或被告的负责人，不是综合执法局的局长，而是那25个被整合部门的行政首长之一。

　　法律规定，委托行政机关当监督受委托组织的行政处罚行为。从综合执法局的执法模式来看，尽管有案审会等把关机制，但除了那些被抽调人员参与执法外，难以看到委托机关监督的影子。而就算“整合”，法律规定的监督职责也不能整没了。另外从队伍组成看，说是“一支队伍”，实为抽调而来的“混合部队”。“端谁的碗就得服谁管”，基于常识性理解，这些抽调者的编制和工资一般由原单位负责，他们会不会貌合神离、一盘散沙？

　　十八届三中全会吹响了“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法”的改革号角，但各地在改革试点中，必须在现有法律框架内推进。综合执法的“彭州版本”改革动作大，但面临的法律障碍更大。就此看，在执法领域面临复杂形势的背景下，也该总结各地经验和教训，形成顶层设计，而非在责权利不对等的老路上回旋。