PPP也是政府与社会关系的再调整

　　淡然储之

　　所谓PPP，说白了就是公与私的伙伴关系。这里面最核心的其实是政府与社会关系的再调整，也就是说，要让习惯于居高临下的管理者，变成平等协商的治理者。

　　据报道，国庆节前，财政部密集推出PPP大利好，继公布第二批PPP示范项目后，再推出1800亿PPP基金。

　　随着中国社会进入现代化、城市化的高级阶段，传统以政府投资为主导的城市化发展模式正在面临越来越多的困难。一方面，在城市化初期形成的大财政大开发的发展惯性，无论在资源使用效率上还是在功能设计的合理性，都越来越容易引发公众的批评。另一方面，快速膨胀的城市与随之相应增长的公共开支又让政府的财政压力日益加大。在这种情况下，为了弥补财政的缺口，也为了更加高效、合理地运用资源、推动发展，中国城市建设与经济发展，正呼唤一种新的城市化发展模式，而PPP正是对这一时代呼唤的政策回应。

　　所谓PPP指的是，公共部门通过与私人部门建立伙伴关系，共同提供公共产品或服务的一种模式。它是当代新公共管理运动的产物，其核心理念是通过尽可能将行政管理链条进行市场化改造，通过引入社会资本，以推进公共服务中的竞争，优化公共服务的供给水平。它主要包括外包类、特许经营类和私有化三类，由于我国在公共服务的外包和私有化上存在较大的争论，因此特许经营就成为了我国PPP的主要方式。其典型结构是公共部门与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同，由特殊目的公司负责融资、建设及经营。这种融资形式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施建设。应该说这样的一种模式对于我国的经济与城市化发展转型都有着极为重要的现实推动作用。然而，坦率来说，要真正让PPP成功地运转起来，中国社会还需要在一些方面做好相应的准备。

　　首先，是政府的信用问题。PPP工程往往投资巨大，其成本回收乃至盈利往往需要一个很长的过程。政府的信用由此成为一个关键性问题。本届领导班子签订的合同，是否能够被下届甚至下下届政府遵守，在目前一些地方，可能是一个很大的问题。社会资本最害怕的情况莫过于先被招商引资，后被关门打狗。解决不了这个顾虑，我们的PPP很难切实地予以推进。

　　其次，是民心的问题。PPP是在公共服务中引入社会资本，它在大多数情况下，意味着要在提供公共服务的同时，承认社会资本逐利的正当性。在一定情况下，它很可能带来社会公众的不满情绪。我们的社会能够在多大程度上化解这种不满，将是PPP能否走的长远的重要因素。

　　最后，是诚意的问题。所谓PPP，说白了就是公与私的伙伴关系。PPP能不能搞得成，关键就在于这个伙伴究竟是彼此理解、支持、信守承诺的伙伴还是权宜之计、同床异梦、尔虞我诈的酒肉朋友。这里面最核心的其实是政府与社会关系的再调整，也就是说，要让习惯于居高临下的管理者，变成平等协商的治理者。如果做不到这一点，那么PPP就很可能只是成为解决某些地方政府财政紧张的一时工具，而不可能成为优化治理绩效的真正变革。

　　□储殷（国际关系学院副教授、中国与全球化智库研究员）