破解专车出租车融合难题

　　自2009年Uber（俗称优步）在美国加州成立以来，美国已相继成立了Lyft、Sidecar等十几家网络约车公司。由于网络约车在准入门槛、定价标准等方面的宽松条件，严重冲击了传统出租车行业，加之全球各地频频出现安全问题，网络约车一度被各官方监管机构裁定为“黑车”。

　　2013年9月，美国加州公共事业委员会作出决定，承认网络约车服务合法，并制定了相应的监管规范。加州成为美国各州中最先承认网络约车合法的地区。经过两年多的立法监管，加州的专车监管模式取得了一定成效。

　　1【服务定位】 

　　议员全票通过鼓励专车发展

　　2010年，网络约车开始在美国走红，乘客在享受低成本快捷搭乘服务的同时，也面临着这种专车服务是否合法的忧虑。

　　2013年9月19日，加州交通监管机构——公共事业委员会颁布了监管网络约车服务的第一部法案，标志着官方监管机构正式承认了网络约车服务的合法性。

　　此后，据《华尔街日报》的报道，2014年美国有17个城市与4个州通过法律承认网络约车服务合法。到2015年8月，颁布相关条例将网络约车合法化的城市与州合计达到54个。在2013年之前，这一数字还是零，能够让这么多州与城市承认网络约车，加州模式的示范效应功不可没。

　　加州公共事业委员会为Uber、Lyft、Sidecar等提供网络约车服务的公司专门创设了“交通网络公司”（Transportation Network Companies, 简称TNC）这一新概念，使之成为一种新型服务类别。

　　加州公共事业委员会新闻处负责人克里斯托弗·周向新京报记者介绍说，网络约车的出现在加州带来争论并引发加州传统出租车行业的罢工抗议，2012年就开始陆续有议员向州议会建议，尽快出台网络约车监管法案。

　　克里斯托弗介绍，2012年12月，具有交通监管职能的加州公共事业委员会组织了第一个关于如何监管网络约车的调查研究项目，这一调查项目的主要调研方向为评估网络约车服务的安全性以及出现事故之后如何进行赔偿。调研项目主要由加州公共事业委员会主导，同时面向所有加州居民开放，征集乘客、传统出租车司机、专车司机、以及优步等网络约车服务平台的意见。

　　克里斯托弗指出，加州公共事业委员会2012年底为出台法案作准备时，就已确立了对网络约车服务采取鼓励性的态度，问题是如何监管才能做好鼓励创新与保护乘客安全和传统出租行业之间的平衡。克里斯托弗说，“为了出台合适的监管法案，加州公共事业委员会首先要弄清楚新兴的网络约车跟传统出租车产业有哪些不同，这种不同又会带来哪些影响，尤其是在影响人们出行的便利性、安全性方面。”

　　经过调研，加州公共事业委员会推出了“交通网络公司”这一全新概念，认为“交通网络公司”较好地概括了Uber、Lyft、Sidecar等公司的性质。加州公共事业委员会给“交通网络公司”的定义为：在加州境内，通过互联网应用或平台连接乘客和私家车主，提供交通服务的法人公司、合伙企业、个体或其他形式的企业组织。

　　随后，加州公共事业委员会出台了加州交通网络创新法案的草案，对交通网络公司运营的牌照（资质）、价格、安全性、保险、司机与TNC公司的关系等作出了详细的解释和监管规定。2013年，这一监管法案获得加州议员的全票通过。

　　2【市场准入】 

　　无需准入许可私家车可接入

　　私家车接入专车服务平台，目的在于通过分享平摊成本。哪些司机和车辆有权接入专车服务，他们是否要像出租车那样购买许可证？

　　加州公共事业委员会明确规定，TNC不适用出租车行业严苛的准入标准，也无需像传统出租车运营公司一样承担高昂的成本。要运营网络约车服务，TNC只需要向交通监管部门购买一种特用于“交通网络公司”的运营牌照。目前，这种牌照的价格根据经营范围的种类、地域等需要花费1000至10000美元不等。在加州，这一牌照的价格为1000美元，许可有效期3年，到期后可续期，费用为100美元。

　　东南大学交通法治与发展研究中心副教授顾大松分析说，加州这种准入方式相较传统出租车行业而言宽松了很多，只需要由TNC来购买运营牌照，不需要每个具体提供网络约车服务的司机办理准入牌照，大大减少了准入的程序。此外，加入各个TNC提供网络约车服务的司机，其车辆不需要特别办理由私家车转为商业运营车辆的手续，即车辆不需要转变性质，这也大大节省了准入成本。

　　克里斯托弗表示，简化准入手续，意味着TNC必须要对驾驶员背景进行详细的调查，也要求监管机构提供更加翔实、可靠的监管服务。

　　在价格方面，克里斯托弗强调，加州尚未出台法定的TNC费率表，TNC可以自行定价，充分竞争。但是，TNC必须按照规定向加州公共事业委员会提交明确的运营数据报告，报告中需包括本公司专车司机运行的小时数、里程数、收费标准以及司机定期接受TNC培训的证明。加州公共事业委员会规定，在2013年10月1日之前开始运行的TNC需要将以往的数据汇总，补充提交给加州公共事业委员会。在2013年之后开始营业的TNC，则按照每年一次的频率，向加州公共事业委员会提交运营报告。

　　克里斯托弗表示，这一标准执行得相当严格，如果某个TNC逾期不提交运营报告，或报告不符合要求，将面临巨额罚款。今年7月，加州公共事业委员会就对优步公司罚款730万美元，并暂停其在加州境内运营30天。罚款原因是优步未按照加州法律要求提供其所属子公司优步X的营运数据，比如在过去一年中优步X接到多少约车请求，乘客搭车的时间、地点，完成接送乘客的数量，车费如何支付，以及有多少残障乘客等。

　　优步公司发言人伊娃·贝伦德对此辩称，优步已经向加州公共事业委员会提交了大量资讯，但有些数据超越了公共事业委员会的权力范围，涉及乘客及合作司机的个人隐私，优步认为不应当提供这些涉及隐私的数据。

　　克里斯托弗强调，加州公共事业委员会的这一要求旨在监督TNC是否对所有乘客执行同样的收费标准，以及是否提供同样质量的服务，并且这种监管有利于促进公共安全。Lyft和Sidecar都在截止日期前提交全部数据，虽然优步也提交了部分数据，但并未完全满足要求。

　　3【安全保障】 

　　强制公司给专车上保险

　　网络约车服务的安全性一直是各国监管的重中之重。如何保证网络约车的安全性？乘客使用网络约车服务时如遭遇事故，应该由谁来负责？

　　2013年除夕夜，六岁的华裔女童刘家怡在旧金山的一处人行横道行走时，被一辆优步专车司机撞倒，后抢救无效死亡。车祸发生时，肇事车辆司机赛德·穆扎法正在使用优步App查询是否有合适的乘客订单。穆扎法承认，正是因为在开车过程中使用优步App才出现了事故。

　　事故发生后，优步公司起先拒绝承担责任，并注销了司机穆扎法的优步账号。由于穆扎法当时没有接载客人，不能算作为优步工作，优步自然也不需要为此事故担责。

　　事实上，如果乘客在使用优步等约车软件时仔细阅读合同条款，就会发现其中包含一个免责声明。声明表示，优步只是一个提供交通服务选择的网络平台，优步不承担交通服务中的任何受伤或事故责任，也不保证交通服务的质量和安全。另一家著名的美国专车应用Lyft也有类似的条款。

　　刘家怡案引发美国主流媒体的关注，由于民意的广泛谴责，优步公司最终与刘家怡家人和解，由优步对此事故进行赔偿。但是优步显然不打算长期为此类事故买单。

　　那么专车公司在事故发生后应该负有何种责任？

　　克里斯托弗向新京报记者表示，这些事故让监管机构更加注重网络约车的安全性。目前，加州公共事业委员会的监管重点就是检查各个交通网络公司是否按照规定购买了保险。一旦专车在运行中发生意外事故，将由商业保险公司提供赔偿。

　　根据加州公共事业委员会的规定，交通网络公司提供的约车服务可分为三个阶段。第一阶段是应用程序打开，等待匹配（司机和乘客）。第二阶段是匹配成功，但乘客没有被接走。第三阶段是乘客到车内，直到乘客安全地下车。

　　克里斯托弗指出，在第二和第三阶段需要至少100万美元的初级商业保险。对第一阶段来说，由于可以打开多个应用程序来等待匹配，使得专门责任保险不易实施。因此，在第一阶段选择采用的保险标准是加州各城市对所有出租车规定的保险金额。加州公共事业委员会还明确规定，保险费用应当由各个TNC支付。

　　东南大学交通法治与发展研究中心副教授顾大松对新京报记者表示，从两年多的实践来看，加州采用的商业保险赔偿网络约车安全事故的模式效果还不错。

　　除了应对网络约车事故发生后的赔偿问题，在事故发生前的事先预防尤为重要。根据加州公共事业委员会出台的规定，私家车主在接入TNC平台提供服务前，必须向TNC提交申请，TNC必须对申请加入平台的司机进行刑事背景核查。

　　此外，公共事业委员会还要求TNC对申请司机的年龄、驾照、培训情况、驾驶记录、保险情况进行调查。通过TNC的调查，要将有以下行为的司机排除：因服用毒品或饮酒导致交通事故、诈骗、驾车实施犯罪、暴力侵害或实施恐怖行为；有性侵犯罪历史；有损害他人财产的犯罪行为或盗窃行为。

　　4【合作关系】 

　　雇佣关系未定司机或将缴税

　　虽然加州公共事业委员会对专车监管已经出台了专门法案，但对于司机与网络平台之间是否是雇佣关系一直存在争议。

　　今年6月，针对优步一名专车司机提起的诉讼，加州劳工委员会裁定，专车司机应当是属于优步公司的正式员工。将专车司机视为网络平台的正式员工，意味着优步等公司需要支出更高的成本，包括缴纳社会安全保障金、员工养老金和失业保险等。

　　据美国媒体报道，优步公司拒不服从此裁定并已提起上诉。在上诉期间，优步还不会调整目前的业务行为。优步还在一份声明中指出，在加州以外的地方，已经有5个州的政府监管部门认定，优步司机是独立的合同工，而不是正式的员工。顾大松分析说，目前加州的TNC公司中，司机与网络平台的关系仍然是独立合同工。这种关系更像是合作关系，而不是雇佣关系，司机更像是一个个独立的运营承包商，这种方式更加灵活自由，司机有更强的自主控制权。

　　除了司机与网络平台的关系仍存争议，加州专车监管中另一悬而未决的问题是专车司机如何纳税。克里斯托弗表示，税务问题已经提上考虑议程，或许将在加州公共事业委员会之后颁布的法规中有所体现。

　　居住于旧金山的米兰达·海勒在推特上发文说道，她是优步的忠实用户，在2013年公共事业委员会立法前，包括她在内的许多优步用户都曾收到优步的游说邮件，呼吁优步用户向当地议员表达“公众需要专车”的意见，以帮助优步等网络约车平台实现合法化。米兰达对新京报记者说：“监管法案颁布以来，我能感觉到乘坐专车时更加规范和放心了。优步一向擅长与公众沟通，也擅长游说议员。乘客希望的是，优步在为自己争取合法地位和利益的同时，也能够在保证乘客安全方面下更多力气。”

　　克里斯托弗指出，公共事业委员会从一开始就很清楚，2013年颁布的监管法案只是监管网络约车服务的第一步。为了能够更好地实施监管，加州公共事业委员会会定期回访TNC，调查他们是否按照相关规定运营网络约车服务，并且将根据情况发展不断修改和出台新的监管措施。“目前，我们已经进入专车监管的第二个阶段。这个阶段的主要工作目标是解决好传统出租车跟TNC之间互相借鉴和融合的问题，并且进一步保证残疾人等弱势群体享用TNC服务的权利。”

　　B02-B03版采写/新京报记者 张婷