土地改革需“三位一体”城乡互动

　　■ 观察家·代表委员议政录

　　城市居民的住宅可以卖给出价高的任何人，而农村居民的住宅不能卖给出价更高的城市居民，只允许卖给本集体土地所有制成员，这是明显的所有制歧视。

　　去年全国两会召开前夕，全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域实行土地制度改革试点，试点方案涉及征地制度改革、农村集体建设用地入市以及农村宅基地制度改革，即俗称“三块地”改革。然而这“三块地”的改革是被割裂开来，各自孤立进行的。

　　征地制度、建设用地制度和农村宅基地制度的改革，按照“三位一体”城乡互动进行，对“三块地”进行通盘考虑和顶层设计，才能顺利达到预期的目标。

　　首先，按照宪法的规定，把政府的征地行为严格限定在公共利益范围之内，对于在公共利益范围之外需要占用农村的土地，在符合规划的前提下，一律通过农村土地入市交易的渠道来获得。

　　其次，尽快启动宪法修改程序，建议将宪法第10条第1款改为“城市的土地以国有制为主体，多种所有制并存”或者改为：“城市的土地实行公有制，包括国家所有和集体所有。”只有这样，农村集体建设用地进入城市从而构建城乡统一的建设用地市场才有宪法依据。

　　再次，农村集体经营性建设用地入市不能仅限于过去的乡镇企业用地。在保证满足农民自住房需要和公益性需要的前提下，允许农民对集体建设用地构成和用途进行必要的调整。

　　又次，应允许农村集体宅基地使用权转让、出租、抵押和担保。允许非自住性宅基地使用权担保、抵押和转让，建立进城落户农民宅基地有偿退出机制，赋予其农村宅基地使用权出租、担保、抵押和转让的完整产权，允许进城落户的农民用宅基地使用权换房（通过城乡建设用地增减挂钩）；对于符合享受公租房条件的农民工，不能强迫无偿放弃原宅基地使用权。

　　与农村宅基地制度改革相配套，可以取消禁止城镇居民到农村买房的规定。城市居民的宅基地，所有权虽然是国家的，但是其使用权可以出租、抵押、继承和转让，而农村居民的宅基地（使用权）却既不能出租、抵押，又不能继承转让，城市居民的住宅可以卖给出价高的任何人，而农村居民的住宅不能卖给出价更高的城市居民，只允许卖给本集体土地所有制成员，这是明显的所有制歧视。

　　最后，探索在农村集体之间直接实现城乡建设用地增减挂钩。允许偏远地区的农民（集体）在将其节省的建设用地（包括宅基地）复垦后得到的建设用地指标，转让给城市周边的农民（集体），后者可以直接将其相应的农地转变为建设用地，或自主开发利用，或通过城乡统一的建设用地市场进行交易。

　　城中村和部分棚户区的土地属于农民集体所有，在城中村和棚户区改造过程中，这些农民集体的土地没有必要也不应该征收为国有，而应该按照中共十八届三中全会的精神，在符合城乡统一规划和用途管制的前提下，与国有建设用地同等入市，同权同价，从而让这些土地的所有者平等参与城镇化进程，公平分享城镇化成果。

　　□蔡继明（全国人大代表）