“在三江源试点，牵涉的利益纠葛最少”

　　现场 雪豹的数量在增加

　　这是一片广袤的土地，39.5万平方公里的三江源地区，分布着众多的河流、湖泊、沼泽和冰川等，它们是长江、黄河、澜沧江的发源地和我国淡水资源的重要补给地。作为世界高海拔地区生物多样性最为集中的地区之一，是中国与东南亚的江河之源、数亿人口的生命之源，是中国的生态安全屏障。

　　青海省玉树藏族自治州杂多县县长才旦周发现，这两年雪豹的数量在增加，这意味着与雪豹有关联的动物数量也相应增加。雪豹喜欢捕食岩羊，岩羊的种群数量增加了，这和保护区草场的禁牧保护有关。在三江源腹地，藏羚羊、白唇鹿、藏野驴、野牦牛等国家一级保护动物经常进入人们的视线。尤其在楚玛河流域，经常能看到上百头成群的藏野驴在河边嬉戏。

　　通天河畔，耸立着“三江源”自然保护区纪念碑，2000年，三江源自然保护区成立，2005年，国务院批准实施青海省三江源自然保护区生态保护和建设总体规划，随着三江源生态保护与建设一期、二期工程的推动（对应着“十一五”和“十二五”时期），三江源生态保护取得成效。

　　沿革 各自为政的国家公园系统

　　2011年，国务院批准在三江源地区建立了39.5万平方公里的“国家首个生态保护综合试验区”，标志着三江源生态保护上升为国家战略，进入生态文明建设体制机制创新的新阶段。“生态保护综合试验区”的内涵更加丰富，“按照尊重文化、保护生态、保障民生的原则，坚持生态保护、绿色发展与提高人民生活水平相结合。”横断山研究会首席科学家杨勇解释说，“‘生态试验区’延续了之前的三江源地区的生态保护，又有所创新，这是一个兼具保护和发展的模式，包括生态移民创业扶持、发展生态旅游等。”提高农牧民生活水平，希望建成生态文明的先行区，为全国同类地区积累经验、提供示范。

　　2015年12月9日，习近平主持召开中央深改组第十九次会议，会议审议通过了《中国三江源国家公园体制试点方案》。这一次是“国家公园体制试点。”其实，之前也有关于国家公园试点，例如2006年，云南省迪庆藏族自治州建立了香格里拉普达措国家公园试点，2008年6月，云南省被国家林业局作为国家公园建设试点省份，以具备条件的自然保护区为依托，开展国家公园建设工作。

　　之后，环保部和国家旅游局选择在黑龙江省伊春市汤旺河区进行国家公园建设试点，并为汤旺河国家公园授牌。正如本次“两会”期间，全国人大代表、成都大熊猫繁育研究基地研究中心主任侯蓉提到，“然而，这些试点仍然沿袭现有的其他类遗产地管理体系的体制机制，许多管理的共性问题没有得到缓解。”

　　这就要提到，中国大致形成的九大类自然和文化遗产地管理体系，其总面积占国土面积的近20%。中国风景名胜区协会秘书处副秘书长周雄说，“在九大类自然和文化遗产地管理体系中，含金量最高的两块牌子是国家级风景名胜区和自然保护区，这两者由国务院直接审批。”

　　目前自然和文化遗产地的管理权限，分散于相关部门和地方政府。住建部《中国风景名胜区事业发展公报(1982-2012)》中提到：“我国建立了国家建设行政主管部门、地方政府主管部门以及风景名胜区管理机构三级管理体制。”除住建部外，林业局、环保部、海洋局等部门均有各自的国家公园系统（例如2008年6月，云南省被国家林业局作为国家公园建设试点省份），国务院下属机构中，没有一个部门能综合管理所有的中国国家公园。风景名胜区和国家城市湿地公园由住建部管理；国家森林公园和国家湿地公园由国家林业局管理；文物保护单位由国家文物局管理；国家地质公园由国土资源部管理；水利风景区由水利部管理……

　　管理机制不明 国家公园目前处于事实空缺状态

　　采访人：国务院发展研究中心社会发展部研究员苏杨，横断山研究会首席科学家杨勇

　　国务院发展研究中心社会发展部研究员苏杨认为，如果从2008年，云南省被国家林业局作为国家公园建设试点省份算起，至今已经有7年，但是管理方式上基本上是新瓶装旧酒。大多数以各种方式挂牌“国家公园”，仍然沿袭现有的其他类遗产地管理体系的体制机制，没有保护好、没有服务好、没有经营好遗产地管理的共性问题，基本没有缓解，有的地方不当经营现象甚至更加严重。另外，保护地因土地涉及的拆迁、征用和使用等问题与周边地区居民矛盾也十分尖锐，对保护地的管理造成了很大阻力。

　　开展这些试点工作的地方政府，更多的是看中了国家公园品牌的经济效益，试点情况既不规范、也不公益。所以，无论国家公园还是国家公园体制，在中国大陆仍然处于事实空缺状态。

　　经常能够看到一个景区挂了很多牌子，自然保护区、风景名胜区、文物保护单位、5A级景区等等，这就是众多专家提及的“九龙治水”的局面。所以，“全国有各种各样山寨的国家公园，”杨勇认为，虽然挂名“国家公园”，有国家森林公园、国家海洋公园、国家地质公园、国家湿地公园，国家城市湿地公园……“但是都不敢拍着胸脯说，自己就是真正的国家公园”。

　　“这些山寨的国家公园大多是地方利益集团给自己标榜的身份，趋利的成分很重，可见不同利益集团在国家公园的语境和做法上往往有着不同的解读和冲突。”各部门间的职能划分看似合理实际却并不合理。各自为政，名目繁多的“国家公园”一直处于管理主体不明的状态。

　　以污染治理为例，环保部门管岸上的污染物排放，水利部管河道的水污染防治，海洋环境污染则是由国家海洋局管等，将统一的生态系统因素分为不同管理部门管理，造成管理的碎片化。海洋的很多排污是经由陆地排下去的，特别是在沿海地区。正是由于缺乏部门间的协调互通与数据统一，不仅管理没有统一，也出现数据的相互矛盾，如建设部与环保部对我国城市生活污水处理率的数据统计相差了近20个百分点。

　　2015年12月9日，习近平主持召开中央深改组第十九次会议，会议审议通过了《中国三江源国家公园体制试点方案》。杨勇认为这是一个积极的信号，在三江源进行国家公园体制试点，“可以说牵涉到的利益纠葛最少，因为目前三江源只有一块‘国家自然保护区’的牌子，几乎没有任何景区。”越少有利益纠葛的地方，体制试点的工作也许更好开展。之前也有专家学者提出在国家层面成立国家公园管理处，但是在局部试点时，发挥地方政府和原住民的参与积极性更加现实。

　　认识 国家公园不同于自然保护区

　　“保护利用，全民共享，发展民生——国家公园具有深刻的内涵，中国不乏一流的自然人文资源，但是现实中都遭到了挑战。”甚至于国家公园的概念也很模糊。苏杨认为，国家公园不等于自然保护区。自然保护区强调保护，而国家公园强调保护利用兼顾；自然保护区是生态系统发挥功能和保护生物多样性的平台，其景观价值不一定高，而国家公园必须具有国家级的景观价值。

　　世界自然保护联盟对国家公园定义是：一个广阔区域被指定用来为当代或子孙后代保护一个或多个生态系统的生态完整性；排除与保护目标相抵触的开采或占有行为；提供在环境上和文化上相容的精神的、科学的、教育的、娱乐的和游览的机会。美国国家公园之父约翰·缪尔说，“国家公园不仅是森林及河流的源泉，更是生命的源泉。”

　　以美国黄石国家公园为例，有5大景区，上千个景点，600多公里的环线公路，每年接待无数游客。中国游客也会十分羡慕国外的国家公园，以自驾车为例，都是单车收取20美元左右的费用，有时候是自助缴纳，全凭自觉。但是反观国内旅游，节假日人满为患、门票涨价，宰客欺客的现象，经常被公众吐槽媒体聚焦。

　　在国家公园体制的内涵中，苏杨认为，“保护利用都很重要，经济和民生的层面也很重要，要有开阔的视野。”这就是在保护的基础上如何进行生态旅游，让政府、经营者、原住民各方获益，改善以往中国旅游不友好的局面。杨勇还记得有一次要去金沙江考察水源，但是要经过一个景区，景区要求购买门票进入，算下来是一笔不小的费用，最后考察队不得不通过当地人带着逃票。

　　地方实践 从局部试点倒推顶层设计？

　　中国三江源国家公园体制试点方案，能不能将缠绕在自然和遗产保护地管理体系上的诸多问题进行疏解，杨勇认为，国家公园体制试点需要在顶层设计中考虑解决好以下几方面的关系：即自然资源所有权与行政管理权的关系，资源保护与生态旅游发展的关系，不同政府部门间的关系，管理者和经营者的关系，国家公园管理机构和民间团体、地区居民的关系等等。

　　这次三江源国家公园体制试点方案，是由发改委牵头，能不能从地方试点倒推顶层设计？从国家立法的层面来严格规划国家公园各个不同功能区的用途？杨勇提到，因金沙江下游水电站建设，已经调整了两次保护区边界，后来在长江重庆段要建水电站，又要在此基础上进行第三次调整。

　　能不能推动国家建立新型盈利模式，是不是能取消门票？实现多方共赢，让原住民致富？也有专家提出，如果调整过大、折腾过多，数十年保护成果可能受到前所未有的冲击，数十年历练的保护管理队伍可能四分五裂。记者采访多位专家认为，这主要还要看地方实践的决心。

　　广袤的三江源，在国家公园体制试点中，保护利用，发展生态旅游，原生态环境包括原生态自然环境和原生态人文环境，如何将这两方面元素更好地融入未来国家公园？目前内地的自然景观开发的方式肯定不适合三江源国家公园的保护利用。

　　例如玉树地区杂多县的昂赛丹霞地貌，据杨勇介绍，这是三江源地区甚至是青藏高原最完整的白垩纪丹霞地质景观，记录了澜沧江上游发育的河谷特征，显示出比较完整的草原-森林生态系统和生物多样性景观系统。对青藏高原形成演化以及三江源地质环境研究，气候变化研究具有重大意义，这样珍贵的人文生态景观，绝不能够进行庸俗化的开发。

　　生态保护利用是一个变量，任何保护地必须细化保护需求，列出正面行为和负面清单，苏杨提及，“如果按照《自然保护区条例》，严格圈地保护，可能不利于保护，例如秦岭的保护动物毁了保护植物，而朱鹮，则离不开人工稻作系统。”

　　杨勇也有担心，例如三江源生态保护建设一期、二期工程，促进了三江源地区植被、水系等生态环境的逐步恢复，但是有些做法也值得商榷，例如网围栏、消灭鼠害等做法。雪豹伤人的事情也偶有发生，人畜矛盾在增加。“对于过去取得的生态保护治理的经验，应该认真去总结梳理，不同阶段有不同的举措。”

　　有关国家公园的新闻节点

　　2013年11月

　　中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立国家公园体制”，这一概念首次进入中国最高层级的政策文件之中。

　　2015年初

　　出台建立国家公园体制试点方案。5月发布的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出，建立国家公园体制，实行分级、统一管理，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。

　　2015年6月8日

　　国家发改委披露，我国已选定包括北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海在内的9个省市，开展国家公园体制试点，试点时间为3年。

　　2015年12月9日

　　习近平主持召开中央深改组第十九次会议，会议审议通过了《中国三江源国家公园体制试点方案》。

　　黄石公园交通便利。火车将你拉到公园北部边界上的辛纳巴尔，剩下的路程由马和导游完成。从辛纳巴尔你坐上马车，一路摇晃着，沿着白浪翻滚的加德纳河来到猛犸温泉；从猛犸温泉穿过森林和草原，越过上加勒廷河、麦迪逊河以及法尔霍尔河支流上的峡谷来到主要的间歇泉盆地；从间歇泉盆地翻越大陆分水岭，再一次上上下下穿行在浓密的松林、云杉林和银杉林中，来到壮丽的黄石湖……

　　无论一个人最初对它的科学意义是多么没有意识，但面对着这地图一般独特而新颖的冰川面貌，谁也不会无动于衷。位于开阔的中部的这些光滑的岩石向西倾斜着，它们那浑圆的后背和肩膀都朝向山峰的冰川源头，而它们齐刷刷的断面彼此相对。

　　——《我们的国家公园》（美）约翰·缪尔 著