让检察机关可提起环境附带民事公益诉讼

　　■ 观察家·代表委员议政录

　　有必要从立法角度，赋予基层检察机关明确的附带民事公益诉讼主体资格，让生态修复得到更充分的诉讼支撑。

　　随着十八大将生态文明建设纳入“五位一体”规划，对破坏环境资源类案件刑事打击力度日益加大，综合运用多种司法方式促进被破坏的生态环境得到有效恢复，逐渐成为检察机关的责任担当。

　　但也得看到，当前对破坏环境资源类犯罪案件提起附带民事公益诉讼，仍面临诸多挑战：首先，是检察机关直接提起附带民事公益诉讼缺乏法律支撑，诉讼主体资格亟待立法保障。根据现行法律理论体系，修复性司法诉讼主体更多倾向于行政主管部门。但在司法实践中，一旦构成犯罪，根据“一事不再理”原则，行政主管部门就不再另行做出行政处罚或提起附带民事公益诉讼，这就形成了其和检察机关作为诉讼主体均不适格的窘境。

　　虽然《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，但对诉讼主体的模糊化，使得检察机关直接提起附带民事公益诉讼“理不直气不壮”，是否受理案件完全由法院决定，检察机关很被动。

　　其次是诉讼标的确定难。环境资源双重价值属性是提起附带民事公益诉讼的基础，但“生态价值”是个模糊概念，难以确定其内涵外延，这使得检察机关提起附带民事公益诉讼时，诉讼标的很难得到审判机关的认可与采纳。以破坏林地资源类犯罪案件为例，打击犯罪主要以被破坏的林地面积作为主要依据，但提起附带民事诉讼则需要确定“生态价值损失”，而综合性损失鉴定需要林业、水务、国土等多部门联合确认，对检察机关而言，其鉴定成本高、耗费时间也长。

　　再者，裁判执行难是制约法院受理附带民事公益诉讼的重要因素。破坏环境资源类附带民事公益诉讼裁判，往往以承担民事赔偿责任和承担生态修复责任两种为主。可大量生态修复费用、惩罚性赔偿与罚金刑的并用，让很多当事人履行民事赔偿责任受限。而生态修复方面，缺乏有效的强制执行和监管验收措施使得裁判文书难以落地。

　　基于此，有必要着力构建检察机关环境资源类附带民事公益诉讼新模式。

　　为此我提几点建议：一者，建议从立法角度赋予基层检察机关明确的附带民事公益诉讼主体资格。有必要借鉴外国成熟的立法经验，在法律上直接赋予检察机关提起附带民事公益诉讼资格，当环境公益受到侵害时，检察机关在前置检察建议落实不力的情况下，可直接作为诉讼主体提起诉讼。同时，有必要赋予检察机关更宽松的附带民事公益诉讼环境，管辖权下放、受案改革、完善价值鉴定都要通过制度改革予以完善。

　　二者，逐步建立以“修复性司法”为主的附带民事公益诉讼新模式。对破坏生态环境资源类附带民事公益诉讼，建议根据侵害对象差异采取不同的诉讼标的计算模式。对破坏林木资源、农用地、水体、大气等资源类案件，建议制定系统性生态修复方案，并依其确定的修复费用确立诉讼基数，根据破坏程度适当增加惩罚性赔偿。对破坏野生动物资源类案件，可依《陆生野生动物资源保护管理费收费办法》，以野生动物资源保护管理费确立诉讼基数，适当将野生动物救助、放归费用纳入诉讼请求。

　　三者，以常态化的附带民事公益诉讼作为当前公益诉讼的重要补充。司法实践中，检察机关对附带民事公益诉讼的探索由来已久。一方面，作为刑事犯罪公诉机关，检察机关指控犯罪的过程本身就是对当事人侵害社会公益行为的认定过程，以专业化引领恢复性司法，这是行政部门不具备的身位优势；另一方面，作为专业的司法机关，检察机关直接提起附带民事公益诉讼，也有降低诉讼成本、减少诉累、易于监督执行的特有优势。

　　□施杰（全国政协委员，知名律师）