陈志武：应把注意力放在财政开支上

　　■ 经济学人专栏

　　在谈到土地收入下降、财政收入增幅下滑时，许多专家都倾向于建议加大房产税、增加其他税种或税率，设法保证地方财政总收入、全国财政总收入能继续高速增长。但是，那种倾向性应该纠正。

　　我们不能总把注意力放在财政收入这一边，而应该把注意力放在财政开支上。缩减开支、退出本来就不该启动了的项目，照样可以修复各级政府、各地政府的财政状况。

　　【作者简介】

　　陈志武

　　著名经济学家，耶鲁大学终身教授。曾获得过墨顿·米勒奖学金。专业领域为股票、债券、期货和期权市场，以及宏观经济与经济史。

　　1983年获中南工业大学理学学士学位，1986年获国防科技大学硕士学位，1990年获美国耶鲁大学金融学博士学位。现担任美国耶鲁大学管理学院金融学终身教授，北京大学经济学院特聘教授，及量化历史研究所所长。

　　2000年，一项颇得全球经济学家首肯的世界经济学家排名出炉，在前1000名经济学家中，有19人来自中国，陈志武教授排名第202位；2006年，《华尔街电讯》将陈志武教授评为“中国十大最具影响力的经济学家”之一。其担任学术总顾问的纪录片系列《华尔街》与《货币》，对中国金融文化的发展影响巨大。

　　【现实】

　　对中国经济悲观的经济学家为何都错了？

　　过去二十年来，任何对中国经济表示过悲观的境外经济学家都被证明是错的，所以，在对中国经济做判断时，我们都应该倍加谨慎。我认为，这些学者和专家之所以判断失误，是因为他们一是没有认识到中国各银行背后的政府隐性担保甚至显性担保；二是没有深入理解地方政府所控制的土地资源在坏账处理中所发挥的作用。

　　按照德意志银行首席经济学家张智威的估算，2009年到2013年间，全国地方财政总收入(包括土地出让金等预算内外的收入)年均增长24%，大大高于GDP增长速度，这些收入不仅给地方政府提供了基础建设与工业项目投资所需要的资金(县域经济的资金基础)，而且也给各级政府利用财政资源应对呆坏账提供了子弹。而这些年财政总收入之所以能快速增长，其中最关键原因是不断上涨的房地产价格。

　　房地产价格上涨对财政、尤其对金融体系的作用是决定性的，这一点以往认识还不够。麦卡锡的报告谈到，2007年以来上升的债务总量有一半跟房地产有关，这些负债和上涨的房价一起带动了各房地产相关行业的纳税，也使得土地出让金不断上升。表面看，许多基础设施、工业项目以及它们的税供不直接与房地产关联，但如果没有广义“土地财政”，这些项目就不会得到那么多资金支持，也就难以上马了。

　　所以，实际上，许多行业都是土地财政的受益者，土地财政即房价是县域经济这些年的基础，也因为它充实了地方财政和经济，而成为金融稳定的基础。

　　上涨的房价促使金融稳定的另一条通道是：它让地方政府有更多资源去处理呆坏账。一旦有企业出现还债危机，以往的做法是，当地政府和金融监管部门把贷方、借方和实力较好的第三方公司召集在一起，由第三方公司接盘坏账，条件是地方政府会把一块地低价或免费给这家第三方公司，由后者去开发房地产或做其他用。只要房地产价格在涨、好赚钱，这种安排对第三方公司来说当然有吸引力。正因为对大多数地方来说，被卖掉的地是一小部分、还控制在地方政府手里的存量土地是大部分，所以，通过限量供应房地产用地使房价继续涨，不仅使剩下的存量土地可以做更大量的抵押借贷，提升接下来的土地收入，而且也扩大政府手里用于平息金融危机风险的武器。

　　因此，财政健康和金融体系健康很大程度上押宝在房地产价格上。

　　【问题】

　　楼市拐点之后的挑战

　　在2014年房地产市场迎来拐点之后，多数城市的房产交易量和价格都在下降，也开始实质性地影响土地财政。一些二、三线城市的已建和在建商品房面积是去年销售面积的十五倍，或更多，也就是说按这一速度，需要十五年以上才能卖完。

　　许多同仁总喜欢说，“几个一线城市的房价还在涨，所以不是太大问题”。可是，中国经济的绝大部分是在一线城市之外。

　　张智威博士对江苏的调研发现，该省土地销售从2008年到2013年翻了五倍多，在2014年有43%的地卖给了地方融资平台，37%卖给了房地产开发商。在江苏相对不发达的十个地级市中，地方融资平台买地占比平均65%。以常州为例，融资平台购地占全部土地招拍挂交易的比重，从2009年的38%上升到2014年的70%。地方政府融资平台在土地市场上作为买方的参与度越来越高，等于是在市场对土地需求不足的情况下，地方政府自导自演制造高地价，以获得所要的土地收入并借此得到更多银行等贷款。

　　张智威博士通过对全国200个地级市进行分析，发现土地出让金占当地财政收入越高的地方，银行贷款占GDP比例在2008年至2013年间上升的幅度也越大。这进一步说明财政和金融的风险是叠加在一起的。

　　由于房地产市场的发展速度下降、房价换方向，土地对于市场化公司的吸引力也比以前在下降，地方政府以前用以平息当地金融风险的法宝也开始失色了。

　　接下来该怎么办?今天当然还没有财政危机，更没有金融危机，那么，我们是要等危机出现后再说，还是应该提前行动、积极化解危机的根源?

　　【建议】

　　混合所有制改革是关键

　　在谈到土地收入下降、财政收入增幅下滑时，许多专家都倾向于建议加大房产税、增加其他税种或税率，设法保证地方财政总收入、全国财政总收入能继续高速增长。但是，那种倾向性应该纠正。

　　一方面，1995年以来，预算内外的财政收入平均按照两倍多GDP增速在增长，而城镇居民、农民的收入则按低于GDP增速在上升，这种差别造成了政府收入占GDP之比一直在上升，使政府在总国民收入这块饼中的份额不断膨胀，挤掉民间收入占比。连没有专业训练的人都知道，这种局面是无法持续的，经济增长的终结目的当然是为了老百姓的福祉，而不应该是为了政府的福祉。所以，我们应该停止不断寻找新税源或扩大既有税率的冲动，至少不能首先想到的是这些。

　　另一方面，我们不能总把注意力放在财政收入这一边，而应该把注意力放在财政开支上。缩减开支、退出本来就不该启动了的项目，照样可以修复各级政府、各地政府的财政状况。除了减少不必要的、浪费性开支之外，有许多楼房场馆基础设施，特别是2008年以来盖的许多楼馆，能卖的就卖、能停并卖掉的就停，有的在建还不能卖的，等建好之后就卖。以往的惯性是：既然这些楼房场馆已经盖好或者已经开工，就继续下去算了!可是，在这样的惯性之下，不仅把过去的错误继续下去，沉淀太多的存量政府资源与资金在其中，而且还得继续花成本去运营、维护它们。在财政挑战加大的时候，这些运营维护成本也是太多。

　　当然，同样重要的缓解财政压力的途径，是国有资产特别是国有企业股权。十八届三中全会的决议中提出混合所有制改革，到目前为止基本被解释为是针对增量国企项目、新基础设施投资项目而言的，是在为新国企项目、地方政府基础设施项目筹资时吸引民资和其他社会资金。

　　但是，首先，这不能改善政府财政状况，继续增加政府开支。

　　其次，这只会继续鼓励投资，使经济增长继续靠投资拉动，恶化经济结构。

　　第三，这样做的结果使全社会资本总量中更高比重的资金由低效的国企和地方政府使用，对整个经济的效率和资源配置效率不仅无益，反而有害。按照“花别人的钱不心疼，花自己的钱才心疼”的原则看，这等于让中国社会更多的存量资源由国企掌握、使用，减少被效率更高的民企所控制的资源占比。

　　第四，通过杠杆强化国有经济比重之后，今后的增量金融资源也必然会过度偏爱国企，而效率更高、产业升级动力更强的民企得不到。

　　第五，停滞混合所有制改革也不利于落实四中全会加强法治建设的决议。根据我的研究，不管是秦汉以来的各国经历，还是在今天的世界上，国有经济比重越高的社会，法治的发展就越容易滞后。

　　最后，我的许多研究也表明，国有企业比重高的社会更加偏重投资，民间消费占比会更低。也就是说，当政府控制太多资产与企业时，因为经济增长带来的收入更多会到政府腰包，而不是老百姓手里。如果混合所有制改革的结果只是强化国有经济比重，并不利于经济增长方式的转变，会使民间消费占比难以上升。