自有住宅从事民俗游急需实施细则(1)

　　北京市政府法制办主任刘振刚说农家乐等经营模式发展较早，市场较大，依据现有法律规范，民俗旅游既不能归类为旅馆业，也不能归类为餐饮业，但又不能不另设门类给予规范。7月20日，北京市十四届人大常委会第28次会议所审议的《北京市旅游条例（草案）》中对城乡居民利用自有住宅经营旅游进行了规范和引导。条例草案要求市旅游行政部门应当会同有关部门制定本市利用自有住宅从事民俗旅游经营活动的标准和技术要求，对符合标准和要求的，旅游行政部门会同工商、公安等部门予以登记并向社会公示。

　　记者从网上查证，“北京市首批民俗旅游村和第二批民俗旅游接待户公告”，特别提到“经各区县乡镇推荐、各区县农委和旅游局审核，北京市农村工作委员会、北京市旅游局批准，依据的是《北京市民俗旅游村评定标准》和《北京市民俗旅游村评定暂行办法》。”

　　地方民俗经营旅游委只有“备案权”

　　怀柔区旅游委副主任王琳告诉记者，从管理角度来讲，其实目前旅游委对于地方的民俗经营只有“备案权”，食药部门和工商部门会做一个前期的审批，然后民俗户在旅游委进行备案。在旅游委备案的正规民俗经营户首先必须要拿到食药监局和工商局的这两个审批许可证，备案后，我们才知道在这里又开了一家“民俗户”，除此之外，镇乡政府还需要审批“民俗经营”的土地合法性。

　　旅游委对民俗户进行业务层面的指导，但这种指导一般“没有法规，只有地标”，意思就是，旅游委制定“地方行业标准”，目前可以按照地方行业标准来为民俗户评星定级，但旅游委并不进行“行政处罚”。

　　王琳说，“从行业管理角度来说，土地管理由镇乡政府、村集体来负责，如果涉嫌非法违建问题，一般会找镇乡政府来管理；而有一些民俗经营违反食药法规的，也会得到相关处罚。但旅游委没有行政执法权和处罚权，只是提供服务。比如曾经在怀柔民俗接待户搞‘统一床单、被罩’的项目，旅游委出资80%、老百姓自己补贴20%来做了床单、被褥的统一标准化，在这个过程中，乡镇政府和村集体等都是我们活动开展和推进的抓手。”记者向延庆四海镇的民俗户了解到，各家民俗户都是证照齐全的规范经营，一半都是首先拿到了食药和工商的许可证，然后才在旅游委备案和进行星级评定。

　　规范“利用自有住宅经营旅游”条件已成熟

　　中国社科院旅游研究中心学术顾问、北京联合大学旅游学院教授刘德谦说，此次北京人大常委会审议了《北京市旅游条例(草案)》。草案中所提的对城乡居民利用自有住宅经营旅游进行的规范和引导（即北京市城乡居民可以利用城区传统院落、农村合法宅基地上的自有住宅依法从事民俗旅游经营活动），基于当前我国旅游业的发展，和市人大常委会到京郊的实地考察，确证了有关条件已经相当成熟，所以得到了多方面的重视。

　　在我国，按照有关规定，设立家庭旅馆是可以的，但是必须作为商业活动向工商部门申请批准，并且还须有当地消防部门的许可、卫生防疫部门的许可和当地的公安部门的特种行业经营许可。未经许可的家庭，是不允许进行经营性接待的。所以此前全国各地的农家乐的发展，一是不留旅客住宿，一是强调经营者必须依法办妥有关经营住宿的手续。

　　草案解读

　　“技术与标准”是民俗游法规实施的关键

　　记者了解到，这次北京人大常委会上的报告提出，“明确的标准和技术要求是法规相关条款得以有效实施的前提”。因此北京市城乡居民利用自己院落和住房从事民俗旅游经营活动，除了还需在条例草案中有原则性的规定外，政府有关部门及时制定具体的标准和技术要求，将是此一法规施行落实的重要环节。

　　市人大常委会财政经济办公室副主任程晓君表示，明确的标准和技术要求应在条例草案中有原则性的规定，具体的内容可由政府有关部门及时制定，并在法规施行之日同步执行。然而，记者联系北京市旅游委等单位了解标准和技术要求的制定详情，尚未得到回复。

　　中国社科院旅游研究中心学术顾问、北京联合大学旅游学院教授刘德谦认为，民俗旅游要得到良好的发展，技术规范是非常重要的，这确实需要研究部门以及具体的实操部门一起来研究和探讨。这中间，他觉得要特别注意四点。

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　　民居保护责权。要制定出具体措施，尤其要明确，保护过程中的权责问题，“谁有什么权，谁有什么责”一定要明确。

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　　允许的经营模式与赢利模式。比如“进村付费”的办法是否可行，我个人认为，个别村子“进村付费”不是太好。谁也没有权利，把一个乡村变成一个景点，不许别人进来，这既侵犯了其他公民的权利，也侵犯了乡村村民的权利。所以进村收费的办法，我觉得今后应该禁止。

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　　“各利益相关者”的利益关注。乡村旅游今后要开展起来，涉及很多利益相关者，包括老百姓、村政府、旅游者、参与经营者、外来经营者的利益以及村里“不参与经营者”等。要充分注意“利益相关者”的利益关注，尤其是要保护原住民的利益。

　　有的乡村做旅游开发，把一个村都包给一个公司，刚开始村民觉得自己得益了，后来发现，随着经济的发展，大多收益都让外来经营者得去了，所以他们就开始不满意了，这就出现了很多纠纷。根据合同法来说，当初签订的合同，不应该毁约，但是村民的利益确实受到了伤害，这该如何办呢？我建议，今后，签订合同的时候，合同中既要有约定的、定性的东西，也要有适度的宽松精神和适度的“机动性”，允许一定时候的修改，而不是一个合同管十年、二十年之久。这样便于随时调整利益相关者的利益，让大家都共享利益。

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　　注意鸡蛋不能放在一个篮子里。假如把全村的力量，或者可以集中的资金全放在乡村旅游、民俗旅游上，就会有点冒险。开放的乡村毕竟是多的，不是每个乡村的乡村旅游或是民俗旅游都能够像预想的那样，得到很好的发展。有的发展起来了，有的发展不够理想，有的发展得很不好。所以，对于乡村的相关生产活动，农业等传统产业应给予充分的重视，让乡村旅游尽可能地和农业、和传统产业有更多地结合，这样即使是民俗旅游、乡村旅游没有得到很好发展，原来的产业基础的发展，也能够使农民受益。这就是多种经营之道。

　　（下转D03版）

　　本版摄影/新京报记者 李飞、王远征、尹亚飞