如何看待深圳“任性”立法

　　人大观察

　　经济特区创投性立法如果使用不慎，还可能会在实践中违背立法法关于“从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严”的要求。

　　最近，有关深圳立法的热点话题不少。先是全民阅读地方性立法引发了“阅读难道也要通过立法强制”的讨论，继而辅警可以行使部分执法权的《深圳经济特区警务辅助人员条例（征求意见稿）》又引发了热议。虽然许多人都支持深圳的探索，但也有不少人心存疑问：深圳的部分立法内容明显和上位法不协调，这是否太“任性”？

　　拿辅警享有执法权来说，辅警在当前普遍存在，并且承担了大量原来由警察承担的治安巡逻、现场秩序维护、疏导交通等职责。由于多方面的原因，辅警在一线履职过程中也引发了不少问题，其原因之一便在于立法滞后。从这一点来看，深圳尝试通过地方立法对辅警的职责和权利义务等作出规定，有一定积极意义。

　　根据行政处罚法，公安机关只是在调查或者进行检查时，需要两名以上有执法资格的警察实施；而依据行政强制法，公安机关在实施限制人身自由等强制措施时，需由两名以上有执法资格的警察实施。由此可见，法律留给地方性法规的空间还是相当大的，地方人大制定的地方性法规，可以在与上位法不冲突的前提下，对辅警的职责、权利、义务等作出规定。但需要强调的是，警察与辅警的公信力，执法力都有本质区别。尤其辅警的业务水平，执法能力，专业问题的探究，都让人不放心。这也是最为民众所诟病之处，这也就要求，深圳在推出的类似立法条例时，能否更加慎重？

　　从获得立法权以来，深圳地方立法特别是一些探索性、创新性立法，为深圳的改革开放提供了强有力的法治支持，他们的不少创新性立法，也为此后的国家立法提供了经验和借鉴。而且，其中有些立法在起草时存在重大争议，但实践中却证实了起草者的“先见之明”和超前意识。因此，笔者认为，深圳的立法总体上能够以问题为导向，体现了勇于创新的意识，虽然不乏批评和争论，但是出台的法规并没有偏离宪法、立法法和全国人大有关授权决定的要求。

　　在将经济特区扩展到全市后，近年来深圳的一些创新性立法多采用特区立法的模式，这一模式的好处是程序更加便捷，而且自主性强。更重要的是，经济特区立法甚至可以对法律、行政法规和省级人大制定的地方性法规进行变通，这就是深圳有些立法在起草时会引发“与上位法冲突”这种质疑的主要原因。

　　当然，我们也必须承认，深圳等四个经济特区的特区立法权，在体现了特区立法优势的同时，也在一定程度上制造了立法不平等现象。因为同属于地方立法权组成部分，经济特区和其他地区的立法权限实际上存在着重大差异。而有的地方虽然更需要这种立法权，却因不是经济特区而无法获得这种权力。经济特区创投性立法特别是变通性立法，如果使用不慎，还可能会在实践中违背立法法关于“从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严”的要求。因此，如何加强对特区立法特别是变通性立法的监督，使其既能有创新的空间，又能保证法律体系的统一和谐，的确是个需要深入研究的命题。

　　□朱恒顺（人大工作者）