让“立法先行”护航国家监察体制改革

　　■ 社论

　　关注全国“两会”系列评论之三

　　民法总则、治霾、军费开支、减税降费、房地产税、中美关系……4日上午，十二届全国人大五次会议举行新闻发布会，大会发言人傅莹回应了15个热点问题，亮点纷呈。她透露，把行政监察法修改为国家监察法的工作已经开始，今年应该可以提交给人大常委会审议。

　　国家监察体制改革自浮出水面以来，就备受关注。傅莹在全国“两会”场合披露相关消息，也是对社会关切的回应。而随着立法工作的实质性启动，我国距进入国家监察委员会时代已不远。

　　去年11月7日，中办印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，正式向外界公布了对现行行政监察改革的基本目标和思路；12月25日，全国人大常委会通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，至此，国家监察体制改革的基本框架已经成型。这也需要对应的立法，与改革决策措施紧密衔接。

　　把行政监察法修改为国家监察法，就呼应了该诉求，看似只有二字之别，其背后的内涵却大不相同。

　　其一，监察的对象范围不同。行政监察只能针对国家行政机关工作人员，国家监察却能涵盖所有行使公权力的公职人员。《行政监察法》监督主要覆盖面是国家行政机关及其公务员等。而我国除了国家行政机关，在中共各级机关、权力机关、政协机关、司法机关等同样有大量公务员。此外，国有企业、事业单位中也有大量从事公务的人员。这部分人尚游离在行政监察之外。法规升格、国家监察委成立后，则有望填补这一监督空白。

　　其二，监察的机构位阶不同。行政监察机构是政府的一个内设机构，而国家监察机构则与政府并列，对同级人大及其常委会负责。目前体制下，行政监察机构受同级政府领导，对同级政府负责，因此，行政监察面临着对下级监督不肯用力、对同级监督不愿用力、对上级监督不敢用力的尴尬局面。

　　国家监察机构改由同级人大及其常委会产生并对其负责，与政府、司法机关并列，提升了监察机构的权力位阶，增强了监察机构的独立性和超脱性，也必然提升监察监督的威力和效果。

　　其三，监察的职能手段不同。根据全国人大常委会的《决定》，试点地区的监察委员会履行监督、调查、处置职责。为履行职责，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等十二项措施。无论是职能范围，还是监察手段，都得到了丰富和扩展。

　　特别是监察委员会整合了检察机关的反贪污贿赂、反渎职侵权职能，将履行上述职务犯罪的刑事侦查职能。集行政违法调查和刑事犯罪侦查于一身，这是目前的行政监察所不具备的。

　　如同中央《改革试点方案》所强调的那样，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。国家监察制度的改革，客观上需要修改《行政监察法》乃至《宪法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》等一系列法律。

　　“坚持立法先行，让重大改革于法有据”，随着监察体制改革方面的立法时间表的进一步明晰化，一个深度整合了反腐败资源力量的机构即将横空出世，这对当下的权力政治生态的影响，深远而可期。