民主的每一寸进步背后都是跋山涉水

　　从突破“政治棘丛”，到明确按照人口数量划分选区；从“一人一票”再到修宪危机，二十世纪六十年代美国的议会民主经历了一场深刻而又隐蔽的革命。很多人可能会以为今天美国的“一人一票”自1787年制宪以来就已有之，殊不知，美国的代表制民主，也是近五十年才真正做到“一人一票”。正如刘瑜在《民主之门》的推荐语中所言，“民主的每一寸进步，背后都是跋山涉水的史诗旅程”。

　　寻求变革

　　突破“政治棘丛”

　　迅速走向现代化的美国，由于移民大量涌入，加上工业化和城市化叠加所造成的人口迁徙，使得原有各选区之间的人口数量出现巨大差异。以伊利诺伊州为例，1928年，该州第5选区的人口数量为15万，第7选区56万，相差大约4倍；经过二战和第二次人口大迁徙后，到1946年第7选区的人口增加至91万，成为当时全美最大国会议员选区，而第5选区则降低至11万，两者相差近9倍。

　　同一州内，选区之间人口差异如此巨大，但都只能选举一名国会众议员；人口较多的选区的选民自然感觉手中的选票不如人口较少的选区的选票有价值，这种相对剥夺感，促使他们在议会之外寻找变革渠道。

　　美国独立的司法体制让他们将眼光投向联邦法院。可是，各级联邦法院都认为这事不归他们管。1946年，最高法院菲利克斯·法兰克福特大法官甚至表示，选区划分问题是“政治问题”，应该由政府的政治分支解决，不具备可司法性，最高法院不应该踏入这样的“政治棘丛”。此后十年间，虽然社会各界一再呼吁司法机构介入选区划分问题，但在法兰克福特大法官的坚持下，最高法院多数大法官秉着遵循先例原则，拒绝改变立场。

　　直到1955年前后，最高法院在新任首席大法官厄尔·沃伦的领导下，以布朗案判决冲破南方延续百年的公立学校种族隔离，让追求选区平等的组织和个人看到希望。他们在产业工人和民权律师的支持下，向最高法院发起新一轮的“诉讼冲锋”，将“贝克诉卡尔”案最终摆上大法官们的案头。

　　贝克案源自田纳西州，自20世纪初期以来，该州大量人口迁往孟菲斯、纳什维尔等大城市，致使选区人口差异日趋明显。但是近60年来，田纳西州政府却以各种理由拒绝根据人口变化改划选区，引起州内城市选民极大不满。在著名律师和市政府的支持之下，他们将以州务卿为代表的州政府告上最高法院。

　　1961年4月和10月，最高法院破例两次开庭审理此案。经过反复辩论和慎重商议，多数大法官认为，公民的平等投票权是一种宪法权利，此案涉及重要的宪法问题，具有可司法性，应该由联邦法院判决；原告和上诉方具备诉讼资格；田纳西州应该根据本州宪法和联邦宪法要求，及时改划选区。

　　1962年的贝克案判决彻底打开了通过司法诉讼改变选区划分的大门，之后最高法院又相继判决了正式确立“一人一票”原则的格雷诉桑德斯案（1963年）和要求州议会两院均以人口数量为基础划分选区的雷诺兹诉西姆斯案（1964年），最终从宪法上确立了平等的投票权。沃伦大法官后来回忆说，贝克案以及后来的几件选区划分案，是他15年首席大法官生涯中最重要的判决。

　　一人一票

　　从政治到法律平等

　　1776年《独立宣言》宣布，人人生而平等，造物主赋予他们不可剥夺的权利。为了保障这些权利，美国人制定1787年宪法。但因奴隶制和大州与小州之争，美国宪法根本无法实现平等承诺。直到内战中1863年，林肯在《葛底斯堡演说》才再次接续平等话语。此后，美国宪法第十四修正案正式确立平等的公民权，要求给予所有人平等的法律保护。然而，内战结束后的一个世纪里，美国最高法院一直秉承“隔离但平等”原则，拒绝给予黑人真正的平等地位。直到1955年布朗案，最高法院才最终打破这一原则，为种族平等扫清道路。

　　如果说布朗案是种族平等的分水岭，贝克案则是选举平等的里程碑。这两个从政治平等走向法律平等的标志性判决的主要宪法依据，都是宪法第十四修正案的平等保护条款。此后，最高法院又通过就业、晋升等领域的系列判决，将种族平等推向社会的各个层面。同样，在选举平等领域，贝克案之后，最高法院又通过格雷案和雷诺兹案等，进一步落实按照人口数量划分选区的“一人一票”标准。

　　1964年6月，首席大法官沃伦在判决雷诺兹案时，毫不含糊地指出，美国宪法第十四修正案的平等保护条款要求，各州议会两院必须以人口为基础来分配议席。任何一州都不能允许某些选民在一场选举中拥有5次或10次的投票机会，而其他公民只能投票一次。在他看来，议席分配不均所造成的后果，跟多次投票产生的后果一样。因为“议员代表的是人民，而不是树木或者土地；议员由选民选举产生，而不是由农场、城市或者利益集团选举产生。只要我们的政府仍是代表制政府，只要我们的议会仍是由人民直接选举、直接代表人民的政府机构，自由而不受损害地选举议会代表，就是我们政治体制的基石”。

　　到1968年底，通过立法行动和司法干预，美国50个州中，有49个重新划分了选区；在全国99个州议院（内布拉斯加州议会是一院制）中，有93个改划了选区；全国435个国会众议员选区中，也有395个选区改划了边界。从这个意义上讲，贝克案和后来的选区案系列判决，彻底改变了美国的政治版图，不啻于一场静悄悄的民主革命。

　　多方合力

　　师徒三代职责所在

　　“革命”的推动力量，除了沃伦领导的最高法院大法官、各地律师、市政官员、城市工人外，还有联邦政府，尤其是联邦政府司法部。1960年底，当最高法院决定受理贝克案时，约翰·肯尼迪刚刚赢得总统选举。在当选总统之前，作为参议员的肯尼迪就曾在《纽约时报》上发表长文，呼吁改革各州的选区划分体制。当选总统之后，他任命自己的亲弟弟罗伯特·肯尼迪出任联邦司法部长，全力支持他推进议席分配改革。从贝克案开始，几乎在所有的选举划分案中，肯尼迪兄弟领导的联邦政府司法部都以“法庭之友”身份提交了辩护意见，支持最高法院朝着“一人一票”的方向判决。

　　在司法部内部，代表联邦政府出席最高法院辩论的是肯尼迪政府时期联邦总检察长（政府律师）阿奇博尔德·考克斯。但是在考克斯背后，为其提供论证材料和辩护意见的是他的助理布鲁斯·特里斯。上世纪60年代，考克斯出席最高法院选区案诉讼时所提供的“法庭之友”辩护意见，几乎都出自特里斯笔下。

　　1957年特里斯从哈佛大学法学院毕业后，直接到司法部给联邦总检察长（考克斯的前任）担任助理。考克斯在担任总检察长之前，系哈佛大学法学院教授，给特里斯上过劳动法课。1961年初，考克斯进入司法部后，特里斯随即成为自己老师的助理。1963年7月，针对最高法院即将审理的雷诺兹等案，特里斯给考克斯和司法部长提交了一份长达11页的单行距备忘录，主张联邦政府应该支持最高法院确立一个议席分配标准，“在我看来，根据宪法平等保护条款，适当的议席分配标准，应该是两院都按照人口数量来分配议席”；“权力掌握在少数人手中，肯定不符合民主的本质要求”。后来最高法院的判决，几乎完全印证了特里斯的主张。

　　如果没有特里斯在幕后提供强大的理论支持，没有肯尼迪兄弟的全力支持，考克斯很可能在政府提交的“法庭之友”辩护意见中，支持法兰克福特大法官在1946年的判决意见。毕竟，从内心倾向和个人立场而言，考克斯与他在哈佛大学法学院念书时遇到的老师菲利克斯·法兰克福特一样，主张司法克制，希望最高法院能尽量避免介入政治纷争。在法庭辩论时，面对极力希望维护既定判决意见的昔日师长，考克斯左右为难。然而职责所在，他只得善意“提醒”恩师，“面对迫切必要的改革和严重的错误时，因为过度地谨慎或自以为无能为力而产生的司法不作为，也会威胁到我们的宪政体制，而且，还可能会带来更大的危害”。

　　贝克案的判决意见，彻底否定了法兰克福特大法官1946年的主张，标志着最高法院正式介入所谓的选区划分诉讼“政治棘丛”。法兰克福特虽然极力希望说服几位大法官站在自己一边，但是上诉方和考克斯的辩护意见更有说服力，就连原来支持他的一位大法官也转向了沃伦大法官一边。他一气之下，血压飙升，突发严重中风，在家休息了一阵子后也不见好转，几个月后正式退休。此后，由于几位支持重新划分选区的大法官相继进入最高法院，“一人一票”原则最终得到司法认可。

　　□胡晓进（中国政法大学副教授）