体制求变 城市管理告别“九龙治水”

　　城市管理是个筐。

　　从环境整治、垃圾处理、背街小巷治理，到煤、电、油、气、热的运行管理，很多与老百姓日常生活息息相关的事务，都装在这个几乎无所不包的筐里。

　　对于北京这样一个人口超过2100万的特大城市，城市管理更是压力山大。任何一个细小环节掉链子，都有可能带来大问题。

　　过去五年，北京兼顾“里子”和“面子”，在提升城市保障和管理能力上下功夫。以垃圾处理为例，北京新建、改建各类垃圾处理设施42座，垃圾焚烧处理能力提高4倍，生化处理能力提高50%，全垃圾资源化处理率超60%，原生垃圾基本实现无害化处理。

　　为实施清洁空气计划，北京大力推行煤改气，2012年全市天然气用量仅为92亿立方米，今年预计增至175亿立方米，4大热电中心也已全部完成煤改气，全市清洁能源供热比例已超90%。

　　从2013年到2016年，城六区500条背街小巷环境得到整治，一改过去脏、乱、差的面貌。

　　为与新的城市管理理念相适应，去年7月，市城市管理委挂牌成立，成为统一的城市管理主管部门。由此，北京城市管理也从专业化精细化向综合管理迈进。市城市管理委主任孙新军说，此举旨在通过城市治理体系改革来推动城市治理能力提升。

　　北京垃圾焚烧能力五年增4倍

　　北京正北，昌平区百善镇和小汤山镇交界处，阿苏卫循环经济园的焚烧车间内，机器轰鸣。这里计划建成国内第一座数字化清洁环保垃圾焚烧发电厂。

　　6月2日，细雨蒙蒙。作为阿苏卫项目运行筹备的负责人，崔文光在现场查看工程建设情况。空气中隐隐透出一股酸腐味儿。崔文光解释，这是附近垃圾填埋场垃圾发酵的气味，将来焚烧发电厂运行后，就没味儿了。

　　今年年底，这座占地面积135公顷的全垃圾处理园区将正式投运。北京环卫集团华源惠众公司市场开发部部长赵彩霞说，东城、西城以及昌平区的生活垃圾都将送到这里分类处理，整个项目包括一个日处理3000吨生活垃圾的焚烧发电厂，日处理3000吨陈腐垃圾的筛分厂，以及一个日处理1200吨残渣的填埋场等。

　　“这里的烟尘、氮氧化物等各项指标都远低于国家标准。”崔文光说，之前的项目都是满足国标的，现在要求要比国标低，他们就得使出120分的力气。崔文光说，比如安装精度更高的机器，误差需要减少到平时的一半，“操作要更稳当，有时候甚至得上百次微调才能达到要求。”

　　最近几年，北京垃圾产生量增长很快，去年已经达到平均每天产生2.38万吨生活垃圾，与前一年相比增长了2100吨。按照这个速度，2020年，北京生活垃圾日均产生量将达到3万吨左右。

　　为应对垃圾快速增长，北京正在加紧布局垃圾处理设备。

　　市城市管理委固体废弃物管理处相关负责人介绍，“十二五”以来，北京共新建和改造了42座垃圾处理设施，包括亚洲规模最大的鲁家山生活垃圾焚烧厂、朝阳区循环经济园焚烧二期、海淀区大工村生物质能源发电厂等。

　　该负责人透露，目前北京垃圾焚烧能力比过去增加了近4倍，从每天2200吨增加到9800吨。到2018年底，北京生活垃圾资源化处理能力将达2.4万吨/日，基本满足本市生活垃圾处理的需要。

　　背街小巷整治，标准“史上最严”

　　如果说垃圾围城是各个大城市都必须面对的共同难题，对于“有名胡同三百六，无名胡同似牛毛”的古都北京来说，有个难题有它独特之处，那就是背街小巷的治理。

　　蔡颖从事城市管理已20余年，在她的印象中，北京对城市管理的要求越来越细，自己也越来越忙了。

　　2012年，蔡颖调任东城区东华门街道办事处从事城市综合管理，那时提到环境整治，主要就是建筑外立面修复、设施维修、路面维护等等，“可以说是头疼医头，脚痛医脚。”

　　这两年，蔡颖的工作内容和以前不太一样了，她用“寻根溯源”形容这样的变化，“原来基本不碰的私搭乱建等违法行为，现在都得先剔除。”

　　工作难度随之大幅增加，过去一次就能解决的问题，现在蔡颖起码要跑5到8次，往往耗时20多天，“得多次沟通，得到居民理解。”记忆中，蔡颖最多一次与相关方沟通了20多次，一趟一趟做思想工作，讲北京市的整体政策。

　　今年4月，蔡颖成为东城区缎库胡同的“巷长”，她感觉肩上的责任更重了，“原来每个巷子都有社区联络员，我们的主要工作集中在大的街道，对小巷关注不够。”蔡颖说，现在自己成了“巷长”，这条胡同不论什么事，自己都得操一份心。

　　背街小巷治理，正在成为城市管理中的“重头戏”，街巷长则是治理背街小巷的责任主体。

　　2017年4月初，《首都核心区背街小巷环境整治提升三年（2017-2019年）行动方案》公布。自2017年起，北京计划利用三年时间对1674条背街小巷实施整治提升。其中，2017年完成567条、2018年完成615条、2019年完成492条。

　　和之前的整治有所不同，此次背街小巷环境整治，标准提高到“十有十无”，包括无乱停车、无私搭乱建、无开墙打洞等刚性要求。市城市管理委环境整治处处长闫剑锋介绍，这次新增治理开墙打洞、违规经营等内容，可以说把能想到的标准全都写进去了，整治标准“史上最严”。

　　北京燃气日供气量近1.5亿立方米

　　能源日常运行管理，同样是城市管理中的重要一环，煤、电、油、气、热，事关百姓生活，缺一不可。

　　大李曾在北京燃气密云分公司工作多年，从2011年至今，他印象最深的便是北京连连攀升的用气量。

　　每天早上9点，大李会准时打开当天的调度日报。数年如一日，早已成为他的习惯。20多个大大小小的数据，他早已烂熟于心。“哪个数据有变化，数据会发生什么变化，这些都在脑子里面。”大李说。

　　在他的印象中，有一个数字在几年内迅速上升，那就是天然气的用户数和用气量。2011年，密云地区燃气用户数仅3万多，年用气量1000多万立方米。如今用户数超过7万，年用气量过亿立方米。

　　五年来，北京市燃气总体用量也不断攀升。根据统计，北京年均燃气用量增长率约为15%。到2016年底，北京市天然气用气量达到160.68亿立方米。目前，已成为全球第二大天然气消费城市。

　　在大李看来，这与北京清洁空气计划，进行煤改气不无关系。北京燃气集团相关负责人介绍，到2016年，北京市累计为85个村接通了天然气，涉及3万余用户。2017年，还将继续为300余个村接通天然气。

　　调度日报的数据大多平稳，很少会出现被大李称为“跳跃性”的变化。除了每年11月15日，冬供开始。这个时候，用气量会猛增。他举例，比如，北京平时日用气量约为2000万方，冬天最高日用气量则达到1.1亿方，相差约5倍。

　　用气量的变化大多在大李的意料之中，偶尔，会出现应急情况。例如，2015年冬供期间，北京曾两次启动燃气供热“限量保供”。

　　大李回忆，早上接到上级指令，晚上开始限供。整个一天，神经都紧绷着，需要连续与筛选出的限气企业沟通协调，“有时，需要连续沟通四五天。”

　　不过，这样的情况越来越少。大李说，2016年供暖季，没再出现限量的情况。“我的感觉是，气源越来越充足，风险越来越低。”

　　北京燃气集团相关负责人介绍，过去五年已完成陕京三线、大唐煤制天然气管线、宝坻-香河-西集联络线，以及唐山曹妃甸LNG接收码头、储罐等一系列长输管线及设施。目前，上游气源向北京市的最大日供气能力由9600万立方米提高到1.44亿立方米。

　　北京市供气能力也逐渐增强。上述负责人介绍，截至2015年底，北京市城市天然气管网2万余公里，共有8座接收门站，设计日接收能力2亿余立方米。

　　城市管理改革解决“九龙治水”

　　城市管理越来越细，体制之变势在必行。

　　在市城市管理委副主任柴文忠看来，专业的城市管理在解决具体问题时效率较高，剩下的“痼疾顽症”则需要多个部门协调解决，如垃圾分类、渣土车管理等。

　　去年7月，北京市城市管理委挂牌成立。在保留原市政市容委职能范围的同时，将市里多个部门与城市运行管理相关的职责一并划归，比如市发改委的煤、电、油、气管理，市商务委的再生资源回收等。新增环境卫生设施处、能源运行管理处、电力煤炭管理处、加油（气、电）站综合管理处及地下综合管廊管理处。

　　柴文忠认为，这次城市管理体制改革主要确定了城市管理主管部门。他以渣土车管理为例，渣土车的管理涉及11个部门，如园林、水务、交通等，怎么协调各个部门，还要在横向上构建协调机制，以解决“九龙治水”问题。

　　柴文忠说，此次改革，还将首都城市环境建设委员会调整为首都城市环境建设管理委员会，强化其管理职能。据他介绍，首都城市环境建设管理委员会主要是个统筹协调平台，以定期召开会议的形式，研究解决需要多个部门配合的问题，发挥议事协调作用。

　　■ 访谈

　　北京市城市管理委员会主任孙新军

　　城市管理要啃骨头接山芋提水壶捏散沙

　　新京报：北京城市管理机构调整，主要有哪些变化？

　　孙新军：这次改革一个是把发改委的煤、电、油等能源日常运行管理，煤炭、电力等行业管理，以及充电桩等建设运行管理职能并入。这样基本上在能源管理上形成体系，相当于把煤、电、油、气、热统一管起来，打通全体系的能源运行管理，而不是分散的。

　　成体系的管理还有生活垃圾方面，之前再生资源管理在商务委，这一次把再生资源也管起来，形成全系统管理。其实废弃物里面也有一些再生资源，之前两家各管一个，比较乱，现在统一起来。

　　再一个是环境卫生方面，把水务局和园林绿化局的河湖周边和绿化带内的管理职能划过来，整个环卫系统也统一起来。这三个方面是改革后统一起来的职能，把和城市管理相关联的部门统一起来，防止运行过程中的交叉和扯皮。

　　新京报：之前的城市管理中存在什么问题？为什么进行机构改革？

　　孙新军：城市管理的问题，需要综合协调。之前我们的管理中所谓的科学化和专业化，都是“越管越精”、“越走越细”，导致条块分离，忽略了城市管理中的区域、块状管理。

　　这一次改革，进一步完成了综合管理和专业管理的结合，并突出管理的综合性，形成管理的合力。多部门共同合作，也能解决之前管理分散、“九龙治水”等情况。

　　新京报：具体如何解决“九龙治水”，提升城市综合管理能力？

　　孙新军：城市管理不能大到无边，有些职能界限明显，边界清晰的，如环境卫生等，归入城市管理委员会这个篮子里。有些交叉极大的，如乱停车，既是环境问题，也是交通问题，类似这样的问题，我们就归到首都环境建设管理委员会这个筐里，去协调解决。

　　相比之前的首都环境建设委员会，此次机构调整多了“管理”二字，定位、职能也有所调整，首都环境建设委员会的办公室现在仍设在我们委。

　　新京报：北京饱受“大城市病”困扰，城市管理有何特点？主要难在哪里？

　　孙新军：城市管理委主要负责城市管理的方方面面，总结下来，主要有四个特点：一个是啃骨头，尤其要啃难啃的骨头；第二是接山芋，还是烫手的山芋。我们是躲不掉的，必须接，比如背街小巷环境治理，很容易反弹；第三个是提水壶，哪壶不开提哪壶，比如垃圾分类，搞了十几年仍然效果不佳；最后一个是捏散沙，要把各个方面统筹协调起来，捏起来像一个球，一松开就会散掉。

　　【我眼中这五年】

　　新京报：过去五年，在你身上发生的最大变化是什么？

　　蔡颖（东城区缎库胡同巷长）：工作越来越忙，加班越来越多。政府越来越重视老百姓的生活，从硬件提升到软件管理服务，东城区在传统街巷环境治理的同时，关注平房区老旧小区生活，在部分胡同开展物业管理，丰富绿化、环卫、保安等服务。

　　新京报：你觉得这五年来北京发生了哪些变化？

　　蔡颖：作为老城区，东城区在疏解整治促提升前变化不大，开展整治以来，常住人口确实明显减少。京津冀协同发展进程越来越快。

　　新京报：未来你最期待看到的变化是什么？

　　蔡颖：居民生活区域与故宫旅游区域、王府井商业区域相邻相融，功能明确。居民能够闹中取静，生活环境安全、有序、绿色、便利。

　　A06-A07版采写/新京报记者 信娜

　　A06-A07版摄影/新京报记者 侯少卿