李铁 雄安新区不能再走土地财政老路

　　选择雄安可直接带动河北经济发展

　　新京报：在雄安新区设立前，中国有设立深圳、浦东等特区的先例，雄安新区与两者不同在哪里？

　　李铁：改革开放后，中国设立了很多新区、特区。其中，深圳特区成功的经验是举全国之力来建设，同时依托香港这个全球金融中心，引进信息、资金等各种生产要素。因为依靠全国之力，深圳特区的建设模式不可复制。

　　上海浦东新区和深圳特区也不一样，浦东新区更多依靠上海这个中国经济最发达的城市——上海可以将资金、要素、人才等优势资源集中到新区，充分发挥上海在长三角的龙头作用，而且通过浦东新区的建设，放大上海作为亚洲金融中心和世界最大港口的作用，对沿海经济向内地辐射具有重要的战略意义。

　　雄安新区则体现了中国新时期区域协调发展的思路。设立雄安新区的时代背景是目前中国城市化水平达到了57%、接近60%。而沿海经济发达地区和特大城市的发展水平已经接近了发达国家。这些经济发达地区取得的成就与以往一部分先富起来的发展思路十分吻合，但是如果继续发展下去，结果就是会出现地区经济发展的严重不平衡。雄安新区的设立则是从整个区域发展的角度，强调区域发展的协调，解决地区发展不均衡、区域贫富差距问题。

　　从北京角度来看，北京是全国的行政文化中心，也是重要的服务经济发展的中心，北京集聚了全国最重要的行政资源。在这个集聚的过程中，也带动了市场资源和要素的跟进。因此北京人的收入水平、公共服务设施水平都比较高。北京在集聚资源和要素的过程中，并没有像上海、香港、深圳一样对周边的地区形成辐射，并全面地带动周边地区的发展。从河北角度来看，河北有30多个国家级贫困县，河北的常住人口城市化率为53%，和全国有一定的差距。整个河北的经济发展水平远远落后于北京。

　　一方面，环北京形成了一个瓶颈，从国家发展的角度来说，形成了“灯下黑”的局面。另一方面，北京由于人口过多集中，产生了交通拥堵、雾霾、房价居高不下等问题，从疏解的角度看，要把这些非首都功能疏解出去，缓解主城区的压力和城市病。

　　从区域发展战略看，北京应发挥辐射作用、带动周边发展，实现共同富裕。

　　新京报：怎样疏解非首都功能？为什么疏解北京非首都功能选择雄安作为新区？

　　李铁：疏解非首都功能的第一个步骤是，通过行政手段把北京市的政府部门迁到通州。第二个步骤是，弱化非首都行政功能和附着中央行政资源的功能。

　　疏解非首都功能，为什么不迁到距离北京较近的河北地区，而是选择迁移到距离北京135公里远的地方雄安？

　　从北京角度看，如果再将新区放到北京的辖区内，从地域上解决不了城市人口急剧膨胀、户改难度大等问题，也会加剧社会矛盾。与北京正好相反，河北面临各种经济发展问题，与其锦上添花不如雪中送炭。

　　我认为把雄安放到河北境内、不放在京津境内，可以避开现成的体制矛盾，是出于长远的考虑。设在雄安的好处是，可以跳出长期以来要素和资源过度向北京集聚造成北京城市公共服务压力愈加突出的矛盾，选择一个新的发展空间。

　　中国改革最大的一个特点是，企业和资源跟着行政走，希望通过依附行政中心来获得各种潜在的政策资源、财政资源、通过行政关系来打通各种环节，从而解决企业发展问题。将新区设置在雄安，大量的优质资源走进来，可以直接带动河北经济的发展。从区域的角度看，雄安是几个国家级贫困县，周边可以辐射到张家口、保定等贫困地区。从产业结构调整角度，北京迁来的互联网、IT产业和创新型产业，可以促进河北经济产业结构调整。此外，新区设置带动非首都功能的疏解，最重要的是服务型经济和总部经济将有一部分会迁到雄安，通过服务业的集聚促进河北的产业转型。

　　资源跟着行政走，解铃还须系铃人。以往通过行政手段导致要素过度向北京聚集，现在也是通过行政手段进行疏解，一方面缓解了北京主城区过度发展的压力，弱化了部分非首都功能；另一方面，通过空间的布局和战略调整，促进京津冀协同发展，实现区域的平衡。

　　雄安新区可缓解北京房价和住房压力

　　新京报：你认为雄安新区的设立对于北京的住房压力有着什么意义？

　　李铁：北京的高房价符合市场规律，有其一定的合理性。毕竟因为众多优质资源集中到北京，当然大大提升了北京主城区的公共服务水平。高房价说明这种优质资源的绝对稀缺性。过去，北京的房价被大量外部投资炒高。在北京实行严格限购政策后，从调控效果来看，二手房炒作已被严格控制，房子作为商品炒作的功能已经被大大降低。但是北京房价依然位居高位，是因为北京作为首都高度集中了全国的优质资源，具有无可替代的地位。可以说，支撑北京高房价的是集聚在北京的高收入人口和全国13.7亿人口中潜在的高收入人群。

　　什么房子可以买得起？按照世界城市发展规律，距离中心城区越远，房价越低，可以在北京周边通过促进中小城市和小城镇的发展来缓解主城区的压力。实际上，全世界的主要大都市均是通过这一方法解决高房价的问题，中国房地产市场问题的解决也离不开这一规律。

　　北京的房地产问题不在于房价高，而在于政策没有提供低价房。目前看，仅仅依靠租赁住房和产权住房解决不了中低收入人群的住房供给。因此可以考虑在一个更大的空间范围来解决高房价的问题。按照总书记的发展战略，在区域内解决高房价的问题。雄安新区已经向各级地方政府提供了一个思路，即通过弱化中心城区或主城区的行政功能甚至疏解部分功能，可以解决包括房价在内的各种城市病问题，而不是简单地依靠行政手段的调控。

　　缓解北京房价更重要的是要重新认识北京的行政辖区的功能，应该把主城区和辖区有机地结合来考虑缓解北京房价问题，也可以放在京津冀协调发展的大思路下。不能北京辖区不让建房子，河北沿北京周边城市也不可以建房子。这样做的结果就是在逼北京的房价上涨。

　　新京报：雄安新区的房地产市场备受关注，怎样才能使得房地产既避免沦为投资和投机的工具，也能为地方财政收入提供支持？

　　李铁：雄安新区建设很重要的一点，设立新区不能再走传统土地财政的老路。传统的土地财政意味着“卖地”，房地产商一转手，房价被推高。不少地方以房地产为导向发展城市而不是发展实体经济，最后盖了一批房子，成为无人购买的空城。

　　雄安新区制度的设计首先明确，房地产不能用来炒作，否则房价高涨，其他要素无法进入新区。新区建设要遏制传统的城市发展模式、遏制土地财政发展思路，从而实现对产业要素、人口要素的集聚，降低生产成本，最终形成一个发展实体经济的良性模式。

　　如何不走土地财政的老路？

　　可以把雄安作为特区，进行城市发展的制度试验。西方发达国家没有土地财政，通过房地产税解决了一部分产业和财源问题。雄安的土地问题要进行封闭式改革，从税收、土地这些方面入手，调整税收结构，实行土地税收制度，征收房产税和地税。这样的话地方政府才能够有足够的财源，而不会对地产商形成依赖，也就不会通过出让土地作为财政收入的重要来源。

　　政府已经习惯了依靠土地财政获得收入，土地的收入模式决定了政府的长期收益和短期收益。当制度性地出让土地获取收益时，是短期的收益。房地产税以房地产为主，政府收税的话每年都可以收。有了税收，也就有了长期的收益。如果征收房产税，就可以形成长期的收益。

　　税收结构调整是否首先在雄安落实？目前还在策划中，还没有形成定局。但我个人认为，要在雄安新区基础上形成一个制度设计特区、进行城市改革发展的实验，可以在某种程度上来实行封闭型的改革，可以对全国提出一种新的城市发展路径和发展样板。

　　降低企业发展成本才能形成有活力的城市

　　新京报：你提到使用行政手段建设雄安新区，你认为市场机制在雄安新区建设中起着怎样作用？

　　李铁：上面我也提到了，在中国等级化的城市管理体制下，城市空间资源的集聚一向靠行政手段来实现。例如财政资源、土地供应的指标、基础设施的投资等，当行政功能发挥作用时，各种市场化的资源自然会向行政空间来靠拢、依附。省会城市、地级中心城市的发展，都是依靠这种等级化管理的优势才实现了区域内资源的集中。

　　很多人表示建设雄安新区应该使用市场化的方式。当然，深化改革中最重要的一条就是让市场进入。但是如果改革不通过行政手段，政府不放权，如何推进市场化改革？如果不通过行政手段把政府过度集中的权力下放或者交还给市场，市场化的改革实现不了。因此，市场化的前提必须是政府能够放权，放权的前提是通过行政手段而不是通过市场。

　　不能说一切改革都要依靠市场，政府推进改革的第一要务就是用改革的思路、利用行政力量、强势主导资源的再配置。具体到雄安，首先要有政府的决策，必须通过行政命令和行政手段才能实现非首都功能的疏解，同时集中各种优势资源到雄安。在第一步实现了之后，第二步可以考虑市场在资源配置中发挥作用，建立一整套市场化的机制。

　　新京报：在你看来，雄安新区在规划和建设中应该注意什么？

　　李铁：城市有城市的发展规律和模式，雄安新区的建设有三点可循的规律和经验。

　　第一，按照国际城市发展经验，一个城市要能够更好的实现各种要素的集聚。中国城市发展规律的捷径，要能够体现出中国人口的优势、产业优势，使得城市发展兴旺。城市不是公园，中国有着13.7亿人口，花园城市显然不符合中国国情。整个城市的规划设计要站在城市发展角度，雄安的建设要体现出产业集聚优势、要素集聚优势、紧凑发展的规律。而不是从传统文化中城市园林的角度来考虑。如果要把雄安建设成皇家园林或者承德避暑山庄式样的城市，就大错特错了。

　　第二，城市是不同产业的组合，城市要能够形成产业的集聚。按照深圳等特区的经验看，产业的集聚不是通过规划来实现，只有降低金融成本、发展成本等，才能形成一个有活力的城市。如果新区的成本很高，会加重企业负担、导致企业主动进入新区的可能性降低。如何降低成本？可以实行优惠政策，更重要的是，在城市发展思路上如何降低企业发展成本。我们可以提出各项吸引创新型企业进入的政策，但是我们不能规定哪些企业进来，因为企业的进入要看成本，要看城市的功能，要看企业的管理者和员工的生活方便等多样化需求的满足条件。

　　第三，雄安要有包容性。雄安新区承接北京疏解的非首都功能，有个很重要的前提是，新区能够有包括医疗卫生教育以及各种生活服务设施等在内的系统的服务业供给配置。因此，雄安新区不能只是一片净土和一座封闭的城市，不能完全没有外来人口，不能全是高楼大厦，而街边找不到小吃店和小摊贩。因此，雄安新区的设计中要具有包容性，可以给就业提供丰富的空间，这样的话才能形成各个产业兴旺发达的局面。

　　A特12-A特13版采写/新京报记者 侯润芳