立法工作就是让社会达成最大共识

　　2017年12月1日，新修订的《北京市烟花爆竹安全管理规定》在北京市十四届人大常委会第四十二次会议上表决通过。12年烟花管理规定重新修订，五环内禁止燃放。

　　为何在这个时候修订？法规修订原则是什么？新京报记者采访了市十四届人大法制委员会副主任委员李小娟，借此窥见人大常委会立法工作遵循的以人为本、立法为民理念。

　　【谈原因】

　　大家对空气质量要求越来越高

　　新京报：烟花限放13年之后，管理办法又进行了调整，为什么在这个时间提出修订烟花管理办法？

　　李小娟：这些年，经济社会不断发展，大家对空气质量要求越来越高。经济文化生活丰富，对燃放依赖度不高了。有一些代表和委员不断呼吁，进一步扩大禁放区，这就推动了烟花管理办法修订。

　　新京报：接到这个立法工作以后，你有没有担心，比如群众不理解不支持，难以顺利推进？

　　李小娟：从梳理北京烟花爆竹管理过程你可以看到，每一次法规的修订，都有其特定的时代背景，都与经济社会发展，人民群众呼声密切相关，我们把群众的呼声和需求，通过立法上升为法规。立法的过程，就是求同存异，最大化地实现社会认同。这次修订之后，获得了大家普遍支持。

　　【谈过程】

　　到老百姓身边听取真实想法

　　新京报：人大常委会最早拿到修订稿是什么时候？

　　李小娟：2017年7月份政府法制办提出，报市委市政府听取意见，认为应当修改以后，政府常务会议通过修正案。在这个过程中，市政府法制办也与人大常委会保持着联系，听取人大意见，形成了修正案草案和草案说明，拿到人大常委会，由内务司法委一审，赞成修改，并提出一些完善性的意见。法制办提出表决稿。去年11月底那次人大常委会表决通过。

　　新京报：烟花管理办法修订草案是先上网征求意见的，人大常委会怎么听更多人的声音？

　　李小娟：更广泛听取群众意见，是我们立法的基础。在烟花爆竹这个事情上，更要通过走到老百姓身边的方式，让大家理解为什么禁放，主动支持修订。常委会领导很重视群众工作，一开始就强调，要做好，哪怕是极少数群众的工作，提出这么一句话，“不要光听嚷得响的意见，还要听一些沉默的意见”。意思是说，我们不能只看那些有渠道的发出来的意见，还要自己走到普通老百姓身边，听他们真实想法和意见。

　　新京报：是开展调研吗？

　　李小娟：不完全算调研，就是去听老百姓的真话，不打招呼，没有提前准备。我们到北苑一个城乡接合部，那大多数居住的是农民，对燃放烟花有比较强的需求。我们到那以后找了一些人，坐在一起聊聊他们怎么看禁止燃放。其中有几个人年年放炮，我们问禁放你怎么想，跟大家交代禁放的必要性，和政府管理苦衷。我们还请了一位79岁的民俗专家跟我们一起去，给居民们讲了放炮的传统由来。那次效果很好，一开始有些人希望在他们这个区域设立燃放区，等聊完，这个念头也打消了。

　　新京报：这样走进基层的活动，每次立法都要提前做吗？

　　李小娟：立法工作过程中，这个法怎么定，宽一点，严一点，这个过程说白了是集思广益的过程。人大工作是非常自觉和主动地吸收代表意见，把听取群众意见当成立法工作的本身工作来做，不仅仅关注法条怎么写。

　　【谈争议】

　　听取意见结合调查达成最大共识

　　新京报：这次修订烟花管理办法过程中，有比较突出的争议吗？

　　李小娟：意见是相对集中的，绝大多数人对扩大禁放区是赞同的，甚至有很多声音希望全面禁放，回到1993年那样的管理方式。在修订内容里有关于禁放区也禁止销售的内容，一部分人有不同意见，认为销售和燃放是两个问题，后来，我们也是通过解释、沟通以及大家充分的讨论达成共识了。

　　新京报：你个人对这次政策调整结果满意吗？

　　李小娟：我是搞立法的，每一项立法完成之后，不是我们去评价老百姓的反响好不好，而是要听、要看老百姓对我们工作的满意度。

　　新京报：在这次修订案的立法说明中，我看到有不少数据，这些数据是哪里来的？

　　李小娟：之前是政府法制办对草案进行过公开征求意见，在网上，搜集的数据我们拿来参考。

　　新京报：如何保证数据的相对广泛性？

　　李小娟：这个问题很重要，人大立法工作提出的一个要求就是典型调查与系统调查结合。

　　趋于精准的调查是立法工作的本身，也是贯彻科学立法的重要举措，说明决定问题的时候，不是拍脑袋决定的。要说明你的数据支持在哪儿，成本效益怎样，可行性分析怎样，特别是重大利益调整，重大改革，数据支撑更重要。

　　新京报：你可以举例说明系统调查在立法工作中的重要性吗？

　　李小娟：这类调查是常委会委托专业机构做的，做了好几次了。这种调查的原因，要把公开征求意见，社会民主参与和系统调查、典型调查结合起来。不是说每次找你来调查，你给我点赞，就算支持了。

　　我记得大气污染防治条例立法时，我们就把一些供热企业老总找来，会场那个气氛我到现在还记忆犹新，讨论得很激烈。这个时候，就需要谨慎地听取意见，结合成本分析、数据调查，来达成最大共识。

　　新京报：达成最大共识看来也是人大立法工作重要的一环。

　　李小娟：立法工作本身，就是让社会达成最大共识的过程。一个法好不好，也要看执行情况，回到烟花管理条例修订上说，很多意见提出禁放区扩得更大，这个意见非常多，我们在这个中间提出，要合理照顾少数人的利益，保证执法成本和严肃性，法律执行是要群众自觉。所以说，立法过程中，各种不同意见，反复沟通，尽量达到各方平衡。人大立法，对我们压力最大的是民主征求意见的过程。不同意见的取舍，大到社会公众意见，小到常委会委员的意见。

　　【谈改进】

　　立法不是政府“喂”什么就“吃”什么

　　新京报：说到科学立法，有什么改进的地方？

　　李小娟：自十三届、十四届人大常委会组成以来，立法工作中的制度、机制不断完善。明确立法工作格局，加强党的领导，人大发挥主导作用，政府起基础作用，公众广泛参与。人大发挥主导作用有一套机制，包括立项论证，也就是说这个法立不立法，怎么立法，立法思路是什么，不是政府“喂”什么我们“吃”什么，能小改不大改、盖个橡皮图章的立法。人大要发挥主导作用，有时候政府是从加强管理角度提出立法需求，人大既要为依法管理提供支撑，更要站在社会公平正义、群众利益维护、政府权力规制、中央改革贯彻等多方面来论证。推动政府通过立法，创新管理思维，在立法工作中促使其改进工作。

　　新京报：这需要站位更高，考虑的因素更多，论证的过程复杂吗？

　　李小娟：我说一个案例，《居家养老服务条例》立法之初，政府提出的是制定一个落实上位法的地方实施细则，即《实施老年权益法办法》。《老年权益法》已经是9章85条了，涵盖了多方面的内容，如果按照大而全的立法思路，可能照抄照搬很多上位法内容，就会造成很多重复。在立项论证时候我们就想，立法到底要解决什么问题。

　　人大常委会做工作的时候，有很多方法创新，当时内司委给200多位代表发调查函，请代表就近走访老年人，对老年人的需求进行调查。结果效果很好，140多人回复意见，有的代表还自己扩大调查范围。

　　调查结果发现，居家养老是老年人首选的方式，但支撑服务体系不足，就此，我们提出要立一个小法，解决实际问题的法，推动了第一部《居家养老服务条例》，这个着眼点和问题就是推动政府改革，推进社会服务体系建设，推动医养结合，引导社会资本办养老服务。

　　新京报首席记者 郭超