权力牢笼里的美国总统们

　　1942-1943年，河南地区发生大范围的干旱饥荒，国民政府非但没有积极组织救灾，还极力向外界封锁消息。美国《时代》周刊驻中国记者白修德（Theodore H. White）听闻此事后，冲破障碍前往灾区，拍摄了真实的人间惨剧，并在《时代》周刊上刊发详细报道。

　　1944年，白修德又随美国军事观察团在延安采访了三周，充满朝气的中国共产党给他留下了深刻印象。回到美国后，他将自己在中国的见闻写成了一部书，名为《中国的惊雷》，在美国畅销一时。在美国新闻界，白修德也因此获得了与埃德加·斯诺齐名的历史地位。

　　此后，如果白修德继续关注中国，他很可能像斯诺一样，成为美国人眼中的“中国通”和中国人的“老朋友”，被定格在两国人民的历史记忆之中。但是，由于中美隔绝，回到美国之后的白修德，迅速将自己作为专业新闻记者的敏锐目光转向了国内的政治活动，连续报道了1960-1980年间的五次总统大选，并出版了四部系列同名著作《美国总统的诞生》，其中，讲述1960年那场关键选举的第一部《美国总统的诞生：1960》，还获得了美国新闻界最高奖“普利策奖”。

　　那场大选，改变了两个人的命运，也改变了美国总统的权力边界，出现了所谓的“帝王总统”。然而好景不长，由于“帝王总统”胡作非为，美国民众最终扎紧了制度的牢笼，将总统关进了笼子里。《笼子里的美国总统》一书，以轻松幽默的笔调，淋漓尽致地介绍了尼克松、里根、克林顿三位美国总统所经受的权力牢笼约束。

　　尼克松与1960年大选

　　1960年的大选是在共和党总统候选人理查德·尼克松和民主党总统候选人约翰·肯尼迪之间展开的巅峰对决。他们两人，一个是具有8年副总统经验、迫切希望“转正”的政坛老手，一个是家世显赫、极富魅力的联邦参议员。最终，尼克松以0.2%的普选票差距，败给了比自己小四岁的肯尼迪。

　　不过，有心理学家认为，尼克松与其说是败给了肯尼迪，还不如说是败给了电视。在1960年的大选末期，竞选双方展开了美国史上的首次总统竞选电视辩论。据说尼克松在上镜前拒绝化妆，辩论过程中满头大汗、焦躁不安。在“挑战者”肯尼迪面前显得左支右绌、疲于应对。

　　当然，也有人提出，肯尼迪在大选中险胜主要靠的是选举舞弊。因为在伊利诺伊和得克萨斯两州，肯尼迪获得的普选票数，竟然大大超过了两州民主党登记选民的总数，大约有36万张选票涉嫌作弊。对此，共和党当然不服气，当时，党内大佬们就纷纷鼓励尼克松提出重新清点选票要求，甚至是向联邦最高法院提起诉讼。但是尼克松以大局为重，主动放弃重新计票。他后来在《六次危机》中写道：“如果我要求重新计票，新政府的组织以及旧政府对新政府在职权上有秩序的移交，就可能推迟数月，整个联邦政府内的局势将乱成一团”，“将会在美国造成无法估计和持久的损害”。

　　但是作为“自由化”大本营的新闻媒体却并不买账，他们厌恶尼克松的保守“反共”立场，不相信他的所作所为。当然，尼克松也不信任新闻媒体。在后来的1968年大选中，他绕开新闻媒体，直接向所谓的“沉默多数”选民呼吁，竟然大获成功。

　　不过，尼克松虽然在1968年登上了总统，1960年大选失利的阴影却一直挥之不去，为了确保在1972年能连选连任，他同意自己领导的竞选班子利用一切手段收集对手的情报。正是在采取非法手段收集民主党竞选情报的过程中，尼克松的白宫顾问连同他所雇佣的“管子工”被警方抓获，引发“水门事件”。尼克松得知此事后，非但佯装不知内情，还参与掩盖，招来国会调查与法院审判。在新闻舆论揭露批评、国会弹劾威胁和最高法院一致判决的三重压力之下，尼克松被迫辞职，成为美国历史上第一位、也是迄今为止唯一一位辞职的总统。

　　翻船“水门”的“帝王总统”

　　《美国宪政历程》中“‘帝王总统’的自我弹劾”一章曾对“水门事件”与尼克松下台的前因后果、来龙去脉做了清楚明白的介绍。学者陈伟从美国权力分享、三权鼎立的宪政框架入手，介绍了20世纪30年代以来总统权力的急剧扩张，导致美国从19世纪的“国会政体”演变为20世纪的“总统宪政”。到尼克松执政时期，“帝王总统”的权力由外交和军事领域日益扩展到国内政治。白宫幕僚大权独揽、专横跋扈，甚至发展到建立秘密警察“管子工”的程度。最初只是“屁事儿”一桩的水门窃听案，实际上只是白宫幕僚一系列非法行为的冰山一角。这种现象引起了国会、新闻媒体和各界有识之士的不安和警觉。新闻媒体对水门案的揭露，给立法、司法部门制衡总统和白宫幕僚的权势提供了千载良机。由于特别检察官、联邦地区法院和国会深入调查水门事件，联邦最高法院果断介入，对总统行政特权予以限制，导致尼克松被迫辞职。所谓“帝王总统”从此一蹶不振。

　　近几年，陈伟将《美国宪政历程》中的“水门案”一章扩充成编，以“帝王总统”翻船“水门”为题，收入《笼子里的美国总统》一书，作为第一编。其中很多内容几乎完全改写，而且增加了精彩的心理分析与宏阔多边的国际视野。比如，在描写尼克松艰苦卑微童年造成的与生俱来的紧张与不安时，陈伟写到，“就深层性格而言，尼克松沉默寡言，天性怕羞，喜欢沉思冥想，不擅长与人交往。虽然靠竞选出人头地，尼克松却把竞选视为苦役和煎熬。在多年的政治生涯中，承受着沉重的精神压力，遭逢世态炎凉风霜，忍受媒体刻薄挖苦，以及一度连遭败绩的惨痛经历，都已成为尼克松心中永远的痛”。

　　但是，尼克松青史留名的强烈冲动却不逊于美国历史上的任何一位总统，所以他才会在白宫安装自动录音系统，希望退休后能够根据录音撰写最精彩的总统回忆录；所以他才会先派基辛格、然后亲自出马，不远万里跨越太平洋，发展与中国的正常关系。谁料，他在白宫留下的录音带，竟成为自掘的坟墓，将自己拉下总统宝座。

　　宪法界定权力边界

　　当然，《笼子里的美国总统》并非尼克松个人传记或者“水门事件”研究报告，而是以“水门事件”与后来的里根政府时期的“伊朗门事件”（上世纪80年代）和克林顿政府时期的“拉链门事件”（上世纪90年代）为三大个案，探讨美国政治文化和制度中，总统所受到的各种制约。

　　“伊朗门事件”和“拉链门事件”这两大丑闻之所以出现，固然跟美国总统权力太大，疏于约束下属或者疏于自我约束密切相关，但丑闻最终得以曝光，与美国强大、独立而且偏爱揭丑的新闻媒体密不可分。

　　及时而充分的新闻曝光一方面增加了民众的知情度，影响他们的情感好恶和选择偏好，另一方面，也给负有管理责任公共义务的掌权者造成舆论压力，这种透明而有压力的新闻舆论环境所构筑的“软性牢笼”，让身处其中的掌权者时刻提醒自己，小心行使手中的权力，不要碰壁。

　　但是，权力具有天然的扩张性，不碰到坚实的边界，不可能收手。总统的权力边界当然不能完全指望毫无政治权力的新闻媒体，而是来自于美国宪法文本的授权与建立在宪法基础之上的惯例。美国的成文宪法就是总统的权力牢笼，这个笼子每四年打开一次，钥匙就掌握在选民手中。为了制约总统，美国宪法还赋予国会否决甚至是弹劾总统的权力。这就好比，万一猛兽冲破牢笼，出来伤人，饲养员有权将其击毙。

　　当然，弹劾总统只是不得已而为之的非常手段，类似于核武器，可以储备恐吓，但是无法也不能经常使用。要扎紧美国总统日常权力的牢笼，还需要另外一项制度设计：美国国会的调查听证权。无论是“水门事件”，还是后来的“伊朗门事件”和“拉链门事件”，国会的听证会都是令总统头疼和畏惧巨大威胁。而且国会为举行听证、收集证据，还可以发传票，收到传票者不得拒绝出席，若是无故不到，则属于藐视国会，与藐视法庭一样，可以入罪。

　　为了制约总统这头猛兽，防止总统滥用权力，在上述常规与非常手段之外，美国政治体制中还有一项不太常用的特殊手段：设立独立（特别）检察官，具体负责调查和起诉涉嫌违法的总统。有趣的是，独立（特别）检察官办公室虽然设在司法部，但却相对独立，不受司法部长和总统直接管辖。在美国历史上，尼克松和克林顿两位总统，都曾受到独立（特别）检察官的调查与起诉。

　　不过，美国总统受到国会的如此众多制约，固然很难有机会滥权，但是两者之间的斗争，往往也会造成“府院之争”式的国会与总统对立，加上党派分歧与利益团体纠葛，导致美国政府效率和治理能力低下，严重时甚会迫使政府关门。

　　正如陈伟在书尾所言，如何妥善地处理分权制衡、限权政府与行政效率、治理能力之间错综复杂的关系，英美等西方国家数百年的民主法治历程，并没有给世人提供一个放之四海而皆准的完美答案。在多数情况下，人们只能是“两害相权取其轻”而已。 □胡晓进

　　【延伸阅读】

　　《美国总统的诞生：1960》

　　作者：（美）白修德

　　译者：舒琦 赵仁涛

　　版本：中信出版社 2016年11月

　　《美国宪政历程》

　　作者：任东来 陈伟 白雪峰

　　版本：中国法制出版社 2015年6月