告别“二线” 多地县乡人大开启新实践

　　去年10月，江西省上饶市青云镇的全镇干部会议上，一位在某项评比中排名靠后的村干部站在台前尴尬发言，“我们的工作确实没有做好，下一步要迎头赶上。请代表们多去检查。”

　　会议召开三天前，青云镇人大组织该镇的人大代表，对各村农村生活垃圾治理工程的执行情况进行了一次检查。检查过程中，人大代表针对各村的落实情况打分，最终进行评比。

　　这样的情形，是近年来县乡人大履行监督职能的一个缩影。

　　2月26日，青云镇人大主席黄有昌向新京报记者感慨，以前流传着一句顺口溜，“代表代表，散会就了”。他坦言，过去基层人大确实存在工作虚化的情况，但自从2015年中央下发18号文件以后，基层人大从组织机构、经济保障和人员配置上，都比以前加强了许多。

　　黄有昌口中的中央18号文件，说的是中央在2015年6月转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》（以下简称“若干意见”）。

　　这个意见的出台酝酿已久。全国人大常委会办公厅负责人在接受媒体采访时说，十二届全国人大常委会把加强县乡人大工作和建设作为推动人大制度和人大工作与时俱进、完善发展的重要内容，从2013年到2014年组织开展了专题调研。全国人大委员长张德江亲自带队，先后到云南、浙江、福建、贵州等地，实地了解县乡人大工作和建设情况。

　　正因为此，2015年被视为加强县乡人大工作的关键年。在此之后，媒体用“县乡人大迎来发展春天”形容这次县乡人大工作的变革。

　　十三届全国人大一次会议即将开幕。在过去的几年中，基层是如何加强县乡人大工作的？新京报记者采访了多名县人大主任、乡镇人大主席，试图从中窥见基层民主发展的新面貌。

　　观念

　　从“配角”到一线

　　去年5月，在北京召开的一次县级人大常委会负责同志学习班开班仪式上，全国人大常委会副委员长兼秘书长王晨对多位县人大主任强调，县级人大及其常委会在国家治理体系中具有十分重要的地位，基层人大工作不是一种照顾、不是退休前的过渡，而是一份责任和担当，“不能认为人大是‘二线’，实际上基层人大工作也很繁重，是‘一线’，甚至有时是‘火线’，容不得松懈的念头。”

　　过去一段时间，人大常常被人们视作官员的养老机构，是有别于党委和政府的“二线”。

　　据新华社北京2017年6月22日报道，在当年6月北京召开的推进县乡人大工作和建设经验交流会上，四川省雅安市荥经县严道镇人大主席秦年海谈到，过去基层一些同志对乡镇人大地位和性质存在着认识误区，人大主席很多都被安排直接负责政府职责范围内的具体工作，人大工作经常“撂荒”、“停摆”，人大干部处于“配角”境地。

　　“若干意见下发后，省市县各级党委用心谋划、系统推进乡镇人大工作和建设。我们镇通过对文件精神的传达学习和贯彻落实，并连续两年接受市委县委专项督察，大家对乡镇人大的地位和作用认识不断深化。”秦年海说。

　　今年54岁的黄有昌，已在江西省上饶市青云镇做了近8年的乡镇人大主席。在此之前，他曾在副镇长、常务副镇长、纪委书记等多个职位上历练。对于基层人大的定位，他深有体会，“以前觉得党委政府是一线，人大是二线。现在不一样了，人大同样也是一线。”

　　黄有昌说，这两年多来，乡镇人大从组织机构、经济保障和人员配置上都比以前强了。

　　江苏省丹阳市人大主任李忠法，2016年到任人大前曾担任丹阳市副市长、市委副书记等职务。他告诉新京报记者，当地的人大干部往往有丰富的工作经历，到了人大恰好可以发挥他们的一技之长，“我认为干部到了人大以后依然有事可干。”

　　他透露，在许多事情上，市委书记和市长都会主动听取他的意见。

　　配置

　　县乡人大常委会扩编

　　人马的增加，是县乡人大这两年来的一大变化。

　　对于县级人大，若干意见明确提出，要依法适当增加县级人大常委会组成人员名额，优化常委会组成人员结构，提高专职组成人员比例。另外，县级人大常委会主任要实行专职配备。

　　乡镇一级也相应增加。意见中说，乡镇人大设专职主席1人，有条件的地方可以配备专职副主席。

　　“过去人手少，在机构上相对来说受到限制。”李忠法向新京报记者介绍说，丹阳市的人大常委会组成人员现已达到35人，专职组成人员比例超过60%。而且，丹阳市人大还成立了法制和财政经济两个委员会，常委会6个工委实现“三人委”。

　　李忠法说，达到“三人委”的配置很不容易，很多县都是“一人委”或“两人委”，也就是说人大下设的某个委员会只有1人或2人。

　　浙江省宁海县人大主任徐真民告诉新京报记者，在中央18号文件下发以前，不少乡镇的人大主席由党委书记兼任，一些乡镇的人大机关甚至只有人大副主席一个“光杆司令”，这样的人员配置对于开展人大工作非常不利。

　　他提到，中央18号文件下发后，乡镇人大主席均设专职，不再有兼职的情况，并且保证人大主席团有一正一副的配置。

　　内蒙古呼伦贝尔市海拉尔区奋进镇人大主席团主席周大江曾向媒体坦言，过去乡一级的人大主席团主席都是兼职的,他之前还兼任镇委副书记、纪委书记。乡镇人大的其他工作人员也是兼职的。从2015年6月开始,情况有了变化,按照中央精神和上级部署,人大主席开始单设,并配备专员。

　　同样身在乡镇的黄有昌，也亲身体会到了这种变化。

　　“以前就是两个人，一个人大主席，一个人大办公室主任兼秘书。”黄有昌告诉记者，2015年中央18号文件下发之后，青云镇的人大常委会增加到4个人，包括主席、副主席、办公室主任和秘书，这样一来工作就好干多了。

　　徐真民还提到，近年来有不少人大干部转岗到政府担任要职，例如去年宁海县一名县人大副主任转岗到政府担任了副县长。除此之外，街道和乡镇的人大副职转岗到政府担任副职的情况也不少。

　　在对基层人大的经费保障上，黄有昌感受很深。他记得很清楚，当地原来一个人大代表1年的活动经费是500元，现在涨了70%，每人每年提高到850元。而办公经费原先基本上是没有的，现在则是每年1万到2万元。

　　履职

　　告别“代表代表散会就了”

　　全国人大常委会办公厅负责人就《若干意见》有关情况接受《人民日报》记者采访时曾说，“中国县乡两级人大代表共有250多万人，占各级人大代表总数的95%，是党和国家联系广大人民群众的重要桥梁。”而一段时期内，“代表代表，散会就了”成为人们对基层人大代表的一个印象。

　　为了密切基层人大代表与群众的联系，若干意见提出，要拓宽代表联系群众的方式和渠道，畅通社情民意表达和反映渠道。另外，还要组织县乡人大代表定期向原选区选民报告履职情况，接受选民监督。

　　在黄有昌的印象中，当地人大曾经就是“开开会举举手，没起太大作用”。2015年之后，当地开始重视搭建代表与群众联系的平台，基层人大代表也开始更好地发挥作用。

　　黄有昌说，去年，青云镇祠堂湾村出现一座严重影响村民生产生活的危桥。当地有老百姓到人大代表联络站，接访的恰好是当地一位企业家代表。这位代表跟镇人大主席团反映后主动捐资，镇里也向县交通局申请款项，共同兴建了新桥，解决了179名村民出行难的问题。

　　问题解决后，村民们编了一句顺口溜：“代表代表，权力不小，依法履职，各方叫好”。

　　黄有昌所说的人大代表联络站，正是青云镇为了密切代表与群众联系而设立的。

　　据黄有昌介绍，青云镇共有57名人大代表，他们在同级党委支持下，建立了“代表联络站”，在村里建设“人大代表联络工作室”。57名乡镇人大代表分为6个代表活动小组，轮流回到“联络站”，在“家”中与选民面对面交流。

　　李忠法所在的江苏省丹阳市人大，同样也设置了“人大代表联络工作站”，用于接待选民。据其介绍，丹阳市共建立人大代表联络工作站140个，做到镇村全覆盖。丹阳市还在试行网上履职平台的应用，开通1个网上工作总站和13个网上分站，做到了线上线下相结合。

　　在互联网时代，人大工作同样与时俱进。《法制日报》2016年3月曾报道，为顺应几乎人人都有网络即时通讯工具的趋势,江苏省南京市雨花台区人大常委会开展一项执法检查时，尝试引入“代表线上网络议政-人大线下督办落实”的“OTO”形式, 建立网上论坛,将监督议题放在网上供全体代表讨论建言,再由人大工作机构收集整理代表们的意见建议后于线下反馈到“一府两院”及职能部门。

　　在提高县乡人大履职水平方面，若干意见提出的第一个要求，便是开好县乡人大会议。

　　“人大行使法定职权，主要是通过会议形式。”前述意见提出，县级人大每年至少举行一次大会，必要时可以增加；县级人大常委会每两个月至少举行一次会议；乡镇人大一般每年举行两次大会。

　　在重庆市南川区水江镇，不止是一年两次大会，而是多年坚持推行季会制。媒体曾详细报道这一制度：第一季度主要听取和审查镇人民政府的工作报告,审查和批准本级财政预算和预算执行情况的报告。第三季度主要听取和审查镇人民政府上半年工作报告,听取和审查本级财政预算半年执行情况的报告,审查和批准本级上一年度财政决算以及财政预算的调整方案等。

　　第二、第四季度的专题会,主要是围绕全镇重点工作,听取镇人民政府专项工作报告,部分镇人大代表交流履职经验等。

　　自2012年担任水江镇人大主席的邓强定介绍，“代表们通过人大季会制,监督政府工作,百姓反映的问题得到了及时有效的解决,一举多得,由此形成了良性互动,提升了水江镇的各方面工作。我认为，这是水江镇人大季会制价值的最大体现。”

　　转变

　　从“为人民做主”到“由人民做主”

　　谈起自己的工作，宁海县人大主任徐真民打了个比方，“县级人大工作就是三菜一汤。”三菜指的是人事任免事项、重大事项决定、监督工作，一汤说的则是发挥代表的主体作用。

　　宁海县人大最拿手的，当数其中的“重大事项决定”这道“菜”。在宁海县，当地人大开创了民生事项代表票决制，对民生实施项目采用群众提、代表定、政府办、人大评的办法。

　　徐真民介绍说，所谓票决制，即首先征集社会各界意见建议形成候选项目，再将候选项目拿到人代会上由代表团审议，人大代表对各个项目的具体情况了解后，人大组织投票表决，并当场公布票选结果。

　　“候选项目中有30%是要落选的。”徐真民说，在项目定下来之后，人大还将进行监督评估。参与评选的人大代表将分成小组，负责监督具体的项目。在这个过程中，人大代表还通过网络，实时将自己发现的项目中存在的施工等方面的问题反馈给人大。

　　徐真民表示，人大将这些问题反馈给相关部门后，他们必须作出书面回答解释，“有问题的就要整改”。

　　票决制的推行，也在无形中化解了政府的难题。宁海县长街镇有一个大湖小学，这个学校一度面临着满足不了当地适龄儿童的问题。2015年，由当地人大代表票选决定，推行大湖小学选址重建的民生实事项目。

　　但是，重建大湖小学面临着征地工作的困难。徐真民坦言，以前政府就想做，但是征地工作很难开展。

　　这一次，票选重建大湖小学的人大代表出马，说服了征地涉及的老百姓。2017年，大湖小学新的校址已经建成交付使用。

　　这只是票决制推行过程中的一个例子。谈及票决制的效果，徐真民给出了一串数字：推行票决制以来，宁海县县乡两级共征集民生实事项目3358个，初定候选项目1244个，票决立项856个，总投资190多亿元，票决立项的项目百分之百地完成。

　　“票决制的推行，实现了从‘为人民做主’到‘由人民做主’的转变。”徐真民说，票决制未来将实现浙江省范围内的市县乡三级人大的全覆盖。

　　监督

　　紧盯政府的“钱袋子”

　　监督一府两院是宪法赋予人大的权力。若干意见明确指出，县乡人大要把宪法、法律赋予的监督权用起来，实行正确监督、有效监督。

　　提起丹阳市人大的监督力度，李忠法的语气中透出一股自豪劲儿。连续5年了，丹阳市人大始终紧盯政府的“钱袋子”。

　　李忠法说，人大监督政府的预算是法定职责，老百姓对这个情况也比较关注。通过对政府财政预算的监督，人大对一些非正常性开支进行了压缩。

　　2013年，丹阳市人大开始探索全口径财政预算监督工作，相继出台了《财政预决算监督办法》等多个文件。2017年，丹阳市人大再进一步，将财政预算监督扩大到乡镇层面，做到市镇两级人大财政预算监督全覆盖。

　　一个细节是，在丹阳市召开的人代会上，每个代表面前都发放了一本厚达200多页的财政预算审议材料。这个材料的内容，包括全口径预算收支四本预算，以及全市所有74个市级部门和2个街道的收支预算、政府采购预算及其说明。

　　对于人大监督政府财政预算的效果，李忠法给出了一连串数字：四年多来，共核减部门经常性项目预算和政府专项经费预算11亿余元，优化调整和核减项目156个。

　　人大监督的，不止是政府的钱袋子，还有人大任命的政府干部。

　　李忠法告诉新京报记者，丹阳市镇两级人大，均对本级人大任命的干部进行评议。以丹阳市为例，市人大要对政府组成部门的多个一把手进行评议，每年下半年要进行打分，而且要将排名情况进行公开。

　　这样的评议，也成为人大监督政府的一个有力手段。“评议工作已成为丹阳人大行之有效的监督手段，有效推进了市委决策部署的全面落实，推进了依法治市和民生改善，得到了上级人大和市委的充分肯定。”李忠法说。

　　人大下力气监督政府，政府是否会有意见？李忠法坦言，“意见肯定有，但是说不出口。人大的监督是有依据、公平公正的，不做就是不作为。”

　　目前，李忠法正在筹备财政预算监督的联网工作。他说，到那个时候，只要通过网络查询，就可以清楚地知道政府预算中每一笔款项的去处，实现实时监督。

　　新京报记者 贾世煜