行政执法体制改革，打破“九龙治水”怪圈

　　关注党和国家机构改革

　　本次行政执法体制改革后，将形成大市场、大环保、大文化、大交通、大农业的综合执法格局，“多个大盖帽管不住一顶草帽”的怪圈有望被打破。

　　3月21日，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》全文，其中第五部分对深化行政执法体制改革作出系统部署。

　　方案指出，大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量。一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置。

　　具体而言，整合工商、质检、食品、药品、物价、商标、专利等执法职责和队伍，组建市场监管综合执法队伍；整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍，统一实行生态环境保护执法；整合组建文化市场综合执法队伍。将旅游市场执法职责和队伍整合划入文化市场综合执法队伍，统一行使文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游市场行政执法职责；整合组建交通运输综合执法队伍。整合交通运输系统内路政、运政等涉及交通运输的执法职责、队伍，实行统一执法；整合组建农业综合执法队伍。将农业系统内兽医兽药、生猪屠宰、种子、化肥、农药、农机、农产品质量等执法队伍整合，实行统一执法。

　　改革后将形成大市场、大环保、大文化、大交通、大农业的综合执法格局，行政执法“多个大盖帽管不住一顶草帽”的怪圈有望被打破。

　　新世纪以来，我国行政执法机构数量逐渐增加，出现了同一区域内执法队伍多而散，执法领域宽且杂，跨领域综合执法力量不足和大量聘用“协管”等执法辅助人员现象。在一些地区和领域，重复执法、多头执法等乱象备受诟病，影响了政府形象和公信力。

　　在此背景下，行政综合执法体制改革相继在城市管理、文化市场、交通等领域进行试点，通过组建综合执法机构相对集中行政处罚权和执法资源，取得了一定成效。但也随之出现了执法队伍在省市区不同层级重复设置的“多层执法”现象，纵向部门间执法边界和监管责任模糊不清。

　　本轮党和国家机构改革将深化行政执法体制改革作为一项重要任务，明确中央部委层面行政执法指导部门，从横向和纵向两个层面统筹推进综合执法改革。

　　横向上，大幅度减少执法机构数量和种类，综合设置领域相近的执法队伍，整合组建大市场、大环保、大文化、大交通、大农业等综合执法队伍，由新组建的市场监管总局、生态环境部、文化和旅游部、农业农村部等机构履行业务指导职能。

　　设立行业“大部门”综合执法机构有利于整合执法职能、减少多头执法，避免监管漏洞和执法真空现象，推动形成责权统一、精简高效的基层综合行政执法体制。

　　纵向上，厘清不同层级政府的职能，减少执法层次，将面向基层、面对民众的执法职能下放到基层，实现执法重心和资源下沉。

　　改革后纵向上执法资源分配的大趋势是“市区互补”模式，即如果市级部门承担执法职责并设立执法队伍则区本级不再设执法队伍；如果区级部门承担执法职责并设立执法队伍，市本级不再设执法队伍。这种减少执法层级、实行一级政府执法的改革探索有助于厘清执法责任，减少多层执法，提高执法效率。

　　值得重视的是，综合执法体制改革的成败还取决于末端的行政执法能否与前端的行政审批和行政监管实现衔接协同。目前许多地区单独设置了行政审批局或行政服务中心，原本审批——监管——执法由一个部门统一行使的行政权力被分离到三个不同部门行使，容易出现信息不共享和职责推诿等问题。为避免监管和执法衔接不畅，还需要健全完善公务协作制度和监督约束机制，建立跨部门协作配合的信息平台，实现职能部门与综合执法机构之间资源共享、信息互通、协作高效。

　　□张克（学者）