安徽芜湖网约车大松绑

　　芜湖火车站发生过这样的冲突：一辆网约车被几辆出租车前后包围，另外几十位出租车司机也集合起来，要求乘客下车，同时要求前来处理的民警通知运管处领导查处“黑车”。

　　一名出租车司机情绪激动，“我们花钱买的经营权，这些网约车不需要承担任何义务，也不需要给出租车公司交管理费，抢乘客，抢我们的饭碗。”

　　冲突发生时，《芜湖市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（暂行）》（下称《网约车细则》）已经出台。过高的标准让绝大多数网约车成为黑车，出租车、网约车之间的矛盾进一步激化。

　　为化解矛盾，芜湖市不得不重新修订《网约车细则》。其时，距离上述文件出台，仅仅4个月。

　　经过到外地调研，与出租车公司、网约车公司开会研讨、组织政府法律顾问参加论证会、芜湖市法制办审查等程序，2018年5月，交通管理部门发布了新的《网约车细则》。与旧版细则相比，新版细则对网约车平台、车辆、司机的标准全面下调，让越来越多的“黑牌”网约车合法上路。

　　与此同时，芜湖交管部门也对出租车给予了新的优惠政策，此前一度被炒到几十万元的出租车经营权被改为无偿使用，期限仍为8年。

　　“我们现在有800多辆合规的网约车，符合资质的司机有8200人。”芜湖市交通运输局局长徐晓明表示，出租车司机和网约车司机间的矛盾也得到了缓解。

　　2018年10月28日，由中国政法大学法治政府研究院、中国法学会行政法学研究会主办的第五届中国法治政府奖在北京揭晓，芜湖市修订《网约车细则》榜上有名。

　　出租车、网约车，谁都不是省油的灯

　　2018年11月，在常住人口近370万、市区面积172平方公里的芜湖，6家出租车公司的7000名驾驶员分早晚班在大街小巷跑着3700辆出租车。

　　同样靠载客维持生计的还有1700多辆网约车。2015年网约车落地后，芜湖前后注册了5.5万辆网约车。三年大浪淘沙，现在的1700名网约车司机均为全职。

　　除了节假日，芜湖打车不算困难。线上的网约车几乎随叫随到，大街小巷间也不时可以见到“空车”状态的出租车。与年前的剑拔弩张相比，一切显得井然有序。

　　徐晓明还记得2017年11月6日的一幕。当时，200多辆出租车开到芜湖市信访局上访。“除了信访局，还有50辆出租车在去省会合肥上访的路上。”徐晓明说。

　　彼时，徐晓明才在芜湖市交通运输局局长的位置上干了3个月。他亲自带队把去合肥的出租车追了回来，大家坐在信访局的会议室里，吃着盒饭聊着天。“（出租车）行业是大家生存的根本。这么闹把行业搞乱了，大家以后的生计也麻烦。”徐晓明一边劝，一边告诉司机们，“芜湖市委市政府已经做了批示，我们交通部门会拿出一个系统的方案，帮助大家解决问题。”

　　黑牌网约车也是出租车司机们围堵的目标。自2017年7月芜湖市政府发布《网约车细则》后，因对网约车平台、车辆、驾驶员的标准设置过高，芜湖全市绝大多数网约车彻底沦为黑车。

　　芜湖大街小巷汽车租赁服务有限公司（以下简称“大街小巷公司”），是网约车平台“滴滴”在芜湖最大的合作公司，管理着大量滴滴车辆和司机。据大街小巷公司董事长张福生回忆，2017年11月后，公司几乎每天都会接到网约车司机被出租车司机围堵的消息，最严重时一天就有三四起。“有时候人越聚越多，出租车、网约车司机都去了，能有一两百人。”张福生说。

　　这些网约车司机也让徐晓明头疼。他们不仅要躲避出租车司机的围追堵截，还会和交管部门“打游击”。

　　为了查处这些黑牌网约车，芜湖市交通部门常在火车站、大学城、汽车站等地点设卡。网约车司机们则建起了微信交流群，对道路情况、设卡查车情况等实时通报，只要一个人发现了查车点，大家都会自动避开。

　　网约车司机李师傅还发现有几个号码常用滴滴叫车，但机主实际是交管部门的工作人员，叫到车就查，“有证的就走，没证的就扣。”大家联合起来，把这样的手机号统计整理后广而告之，以后再遇到这些号码叫车就没人接了。

　　全国学首都，各地学省会

　　在芜湖，张福生是最早进入芜湖网约车领域的人之一。他从2014年底开始介入网约车生意，2015年3月成立了和滴滴出行合作的大街小巷公司。

　　张福生回忆，在2016年交通运输部等七部委公布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》前，不仅芜湖，全国都没有针对网约车的规范性文件。

　　2015年初业务初创期，芜湖想跑网约车的人很多，张福生都不知道他们“怎么找上门的”。不同于现在有一套监管政策和注册审核流程，那时候成为网约车司机的流程简单很多。张福生介绍，那时候“他们开着自己的私家车过来，扫描一个滴滴公司专门授权给我们的二维码注册后，就成了我们管理下的滴滴司机”。

　　那时候大街小巷公司一天增加三四十名司机，车型也是五花八门，奇瑞、长城、大众、标志、丰田，什么都有。

　　从那时起，出租车与网约车就在暗暗较劲，互相抢生意。出租车认为网约车没有特许经营权、不交管理费就上路，是和自己“抢饭碗”。“有的网约车不守行规，不只在手机上接单，还在马路上公然揽客。”50多岁的出租车司机刘师傅说。

　　正是在这样的情况下，2017年7月芜湖市交通运输局牵头制定了旧版《网约车细则》。当时，安徽省十几个地级市中已有蚌埠、黄山等制定了相关规范，芜湖不想出得太早，想先看看合肥、看看外地怎么搞。

　　芜湖市交通运输局的一名工作人员说，在某些具体问题上，如果全省哪个地方都没提，那我们也不要提；如果有地方提了，我们就可以参考。“下面其实都这样。”

　　制定旧版《网约车细则》时，网约车还是新业态，大家的了解不多，想法也很简单。芜湖市交通局综合运输科科长高亚说，他们想着标准定高了，网约车不满足标准进不来，市场就都是出租车的了，“这样一来，出租车不就不闹了？”

　　拟定具体条文时，芜湖参照了杭州、合肥等其他城市的相关规范，模仿性很强。用徐晓明的话说，这叫“全国学首都，各地学省会”。

　　比如，2016年北京的网约车规范中要求“燃油车辆轴距不低于2650毫米”，2017年4月武汉公布的网约车细则在轴距标准上对标北京。更为重要的是，安徽省会合肥2016年12月公布的网约车细则同样采用了燃油车轴距2650毫米标准。芜湖不加修改地借鉴了这一标准，写进了旧版《网约车细则》。“其实不光是芜湖，几百个中小城市都沿用了这个标准。”徐晓明说。

　　但这一标准并不符合芜湖的实际。据高亚介绍，芜湖的出租车、私家车许多都是本地生产的奇瑞品牌，尤其出租车，车轴距多为2468毫米。“大城市规定2650毫米或许是出于经济水平、舒适度等考虑，但对于芜湖这样的中小型城市来说，让司机都去置换这种标准的车辆，成本太高了。”徐晓明说。

　　在平台方面，旧版细则还要求滴滴等网约车平台在芜湖“取得营业执照”。“要求平台在芜湖取得营业执照，就相当于让它具备独立法人资格，就像滴滴设立了一个子公司。”徐晓明说，“淘宝就一个总部在杭州，你能想象淘宝跟传统企业一样全国各地都开分公司吗？”

　　2017年7月，旧版《网约车细则》颁布，绝大多数网约车真的被挡在了规则之外。张福生说，当时大部分司机开着不合规的网约车继续跑，“每个月差不多只有几个人愿意买合规车。”

　　据芜湖市交通运输局统计，截至2017年年底，芜湖全市注册的约5.5万辆网约车中，只有46辆办理了网约车营运证、180人新考取了网约车驾驶员从业资格证。

　　被规则挡在门外

　　看着满街黑牌网约车，芜湖市交通运输局、芜湖市公安局从2017年11月24日起，联合开展了为期1个月的专项整治活动，查处了非法网约车59辆，罚款59万元。

　　但铁面执法很快结束，交管部门也有自己的难处。一方面，法不责众。芜湖交管部门区区几十人的执法队伍，面对如此庞大的违法对象，根本查不过来。另一方面，网约车司机也要生存，执法部门不忍心真的断了一批人的活路。

　　“查处一辆黑车按规定要罚1万-3万元。外省也有过对网约车罚款扣车后，司机服毒、跳楼的恶性事件。我们不希望类似的事情发生在芜湖。”高亚说，如果执法太严，出租车司机当然欢迎，但网约车司机群体的稳定性怕是难以保证。

　　对于交管部门的弹性执法，网约车司机们也是心知肚明。李师傅说，有时运管人员查到了黑牌网约车，只是“扣下车教育教育就走，没有罚款。”

　　“真有被罚款的，一次一万，也是我们公司代缴，然后滴滴出行埋单。”张福生告诉新京报记者，对于那些愿意进入合规化流程但被手续耽搁了的网约车，运管人员以批评教育为主，要求司机们签署2-3个月内确保合规的保证书。

　　不仅是芜湖，黑牌网约车的问题在全国都存在。2018年7月28日，工信部直属的中国信息通信研究院发布的《中国网约车政策实施情况研究报告》指出，截至2018年7月，网约车政策发布两周年，全国共有210个城市出台了细则，覆盖62%的地级行政区，网约车车辆合规率仅为0.54%，司机合规率仅为1.1%。

　　中国人民大学国家发展与战略研究院在梳理全国200多个城市的网约车政策后发布的《中国城市网约车政策：地方保护还是利益博弈? 》一文中指出，各地政府自行制定的车辆限制“一些要求是合理的，但是多数都是不必要的过分要求”。

　　例如，超过六成的城市对车辆的行驶时间、价格、轴距等作出规定，超过一半的城市要求（本地）车牌。超过四成的城市规定了排气量。

　　中央政府对网约车的车辆要求主要涉及座位数量和安全性能，政策上鼓励车辆规定的本地化，即“车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定。”

　　这份报告指出，地方政府在中央政策外自主添加的这些规定使其存在“量身定做”的嫌疑，会极大影响网约车的市场供应。中央政策鼓励“高品质服务、差异化经营”，但是在对其进行解读和细化时，各地政府却有生搬硬套的嫌疑，许多规定偏离了政策初衷。

　　对新鲜事物的“适应性治理”

　　和闹着上访的出租车司机一起吃盒饭时，徐晓明觉得对网约车的规范不改不行了。芜湖市交通运输局内部讨论后，得出一个共识：对网约车，堵是堵不住的，不如去“疏”。

　　修订旧版《网约车细则》的事，迅速提上日程。但毕竟只施行了4个月就要动手术，政策的延续性怎么办？但情况已是“火烧眉毛”，徐晓明说，就算“打脸”也得改。

　　此前，国内没有哪个地方曾为网约车制度性松绑，芜湖要不要冒这个头？芜湖市道路运输管理处副处长梅俊提到一种观点，代表了不少人的看法，“当时很多地方对网约车管理进行了调整，不过幅度比较小。有些同事建议参照其他地方的做法改，这样不容易出岔子。”

　　高亚记得，2017年接近年底的那段时间，芜湖市交通运输局用了半个月的时间开了50多场会，邀请了2000余位出租车驾驶员参与讨论。不仅出租车司机，参与细则修订的十几家单位对很多问题也是意见不一，各抒己见。

　　经过多番研讨，徐晓明认定政策不调整，网约车合规化不可能落地。芜湖市交通运输局很快赴杭州、南京等地“取经”，确定了为网约车全面松绑的初步意见。

　　事后分析，徐晓明认为大家当时的想法与清华大学管理学院院长薛澜的“适应性治理”相似：在新经济发展过程中，先给行业发展提供较大的空间，根据发展情况再逐步调整相关政策，从而使得公众的利益最大化。

　　从2017年11月起，细则的修订工作历时7个月，经历了调查研究、征求意见、专家论证、部门协调、风险评估、合法性审查、集体讨论和结果公开等政府重大行政决策必经程序，2018年5月底正式颁布生效。

　　相较于上一个版本，修订后的《芜湖网约车管理细则》进行了16处修订，针对网约车平台、车辆、司机的限制全面放松。

　　比如，原来车辆“需在市区注册登记”的要求改成了“具有本市号牌”即可，车龄限制由3年以内放宽至5年。最关键的是，删除了“燃油车辆轴距不低于2650毫米、排量不低于1.6L或1.4T”的网约车车型标准，仅规定网约车“车辆轴距、排量高于或等于市区主流巡游出租汽车”。

　　司机准入条件也放宽了。旧版细则中“具有本市户籍或取得市区居住证”的规定，改成了“具有本市户籍或取得本市居住证”。平台方面，网约车企业只需“在本市设立相应的服务机构”，无需再“取得营业执照”。

　　细则出台后，黑车横行的状况得以改观。据芜湖市官方通报的数据，芜湖市2018年5月前合规化网约车仅40多辆；到了8月，已有300多辆合规网约车在路上行驶；到了10月20日，已有800多辆网约车实现了合规化，包括部分出租车司机在内的共8200余名驾驶员取得网约车从业资格。

　　出租车经营权无偿使用

　　尽管黑牌网约车变成了合规网约车，但对芜湖的7000多名出租车司机来说，处境并没好转。在徐晓明看来，在松绑网约车的同时，还应该尽可能为出租车司机减少成本、增加利益。

　　2017年7月17日，芜湖市政府发布了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施意见(暂行)》(下称《实施意见》)，称“自办法实施之日起，芜湖出租车经营权全部实行无偿使用，期限为8年”，还要求“企业与驾驶员通过平等协商，合理界定承包费或定额任务标准，不得向驾驶员转嫁经营风险、收取高额抵押金。”

　　在中国，要想运营出租车必须取得交管部门的“出租车经营权”行政许可。一般来说，交管部门会将经营权有偿授予出租车公司，再由出租车公司转给出租车司机，并收取部分费用。这部分费用，再加上管理费、车辆折旧费等，就是出租车行业所谓的“份子钱”。

　　芜湖的《实施意见》，意味着政府会免去出租车公司为取得出租车经营权交纳的费用，出租车司机也无需再向公司交纳这部分费用。但管理费、车辆折旧费等，还是要交。

　　跑过6年出租车的王师傅，一度曾试过跑网约车，现在又回到了出租车行列。他记得2014年时，自己每个月要向出租车公司交纳6000元份子钱。“当时，公司每月返现1000来块，做维修费和油补。把这部分刨了，交给公司的钱也有将近5000元。”

　　如今，王师傅换了新的出租车，每月份子钱少了，在3700元上下，公司还会返还800元左右。如果是旧车，份子钱更少。“比如4年车龄的旧车，每月份子钱是3300元，公司返还1200元。”王师傅说。

　　但从出租车司机的反馈来看，《实施意见》要求的“不得收取高额抵押金”并未完全落实。王师傅表示，出租车公司和自己签合同时，依然收取了4万元抵押金。“说是用来防止车损或者合同问题的。比如我签4年合同，1年后就不做了，公司可能就会从押金里扣掉一部分。”

　　与此同时，芜湖市交通运输局还鼓励出租车司机向线上转移。有了新版《网约车细则》做基础，芜湖的3700辆出租车大多可以达到网约车资质。

　　但王师傅认为是否向线上转移，对生意影响不大。“芜湖不大，路况也不复杂，出租车都是做招手就停的生意，往线上转的不多。”王师傅说，许多出租车只有要接去郊外的长单或者晚上生意不好时，才会打开网约车软件，上线接单。

　　“不过现在出租车、网约车的生意都不好做。”早在2013年就开始通过微博平台招揽、预约长单的出租车司机梁军，近两年又开始在微信上接受预约。他察觉到双方的矛盾因为共同的艰难处境化解了不少。“都很难，都在坚持加观望。”

　　新京报记者 王文秋 安徽芜湖报道