公务员法修改：遏制买官卖官，不妨再增两项程序

　　一种说法

　　修法必须具有强烈的问题意识。当下我国公务员制度运作和公务员管理中最突出的问题是什么，修法不妨将焦点集中于此，拿出实招，创设相应管用的规范和制度来解决这些实际问题。

　　日前，中国人大网发布了《中华人民共和国公务员法（修订草案）》，公开向社会征求意见。

　　《公务员法》自2006年施行以来，对提高我国公务员管理法治化、规范化、科学化水平，促进我国公务员队伍的勤政、廉政建设发挥了重大作用。但是，随着时代的发展，公务员制度运作环境的变化，我国公务员管理方面出现了一些亟待解决的新问题。

　　十多年前出台的《公务员法》缺乏足够的规范和制度来应对和解决这些新问题，从而迫切需要对之进行修改。这次中央及有关部门决定启动对该法的修法程序，正是对这一现实需要的回应。

　　公务员职务晋升程序或可以多两步

　　现在的问题是如何修法，应重点增修哪些内容？

　　我认为，修法必须具有强烈的问题意识：当下我国公务员制度运作和公务员管理中最突出的问题是什么，修法不妨将焦点集中于此，拿出实招，创设相应管用的规范和制度来解决这些实际问题。

　　目前，我国公务员制度运作和公务员管理中，可能存在多个方面多种类别不适应新时期形势的问题，但是最突出的问题也许就那么几个。如果这次修法能在解决这些最突出的问题上取得实效，那这次修法就是相当成功的。

　　例如，公务员管理中的腐败问题最突出的是买官卖官问题。那么，该如何解决这一问题呢？

　　毫无疑问，必须改进和完善现行《公务员法》中的职务晋升制度。但是，我们审视目前公布的《修订草案》，力度似乎有所不够：在领导职务晋升程序中，仅在现行《公务员法》规定的民主推荐、组织考察、讨论决定、履行任职手续等四项程序基础上增加了一项“动议”程序，改为五项程序。这五项程序相对于原四项程序，对于扼制买官卖官，其效果不见得有太大的增加。

　　我认为，在此基础上是否可再增加另外两项程序：第一，公务员晋升领导职务，必要时应经人大有关专门委员会通过公开听证等方式审议，拟晋升领导职务的公务员应在公开的听证会上回答人大专门委员会的提问。听证结果应作为其是否晋升的考虑因素之一；其二，领导职务晋升人选的提名人、举荐人应由公务员主管部门记录在案，公务员晋升领导职务后如发现其有“带病提拔”的问题时，纪检监察部门应审查相应公务员与提名人、举荐人是否存在利益输送的问题。

　　对基层公务员的激励可以再大一些

　　又如，目前公务员制度运作中，部分公务员，特别是基层政府的公务员，主动作为，主动担当的事业心和积极性不够。

　　导致这种现象的重要原因是现行《公务员法》对这一群体提供的激励机制不够，如晋升空间太小，机会太少。一个在基层政府工作的公务员，绝大多数一辈子升不上县处级，到退休时能升上乡科级正职的也很少。这很容易挫伤他们的积极性。

　　对此，目前的《修订草案》在改进和完善激励机制方面是较为给力的：对厅局级职务以下的公务员设置四等十二级的职级层次。这样，一个在基层政府工作的公务员，即使一辈子当不上县长、副县长、乡长、副乡长，但其可能晋升为与县长、副县长、乡长、副乡长相当的职级，如晋升为一、二、三、四级调研员或一、二级主任科员。

　　另外，《修订草案》还规定，公务员的领导职务和职级可以根据工作需要和二者的对应关系互相转任、兼任，符合规定资格条件的，还可以晋升领导职务或者职级。

　　这些规定对于激励公务员，特别是基层政府公务员主动作为、主动担当的事业心和调动其积极性无疑是有实效的。

　　当然，《修订草案》在这方面还可以有进一步改进的空间，如在“公务员职务、职级任免和升降”等章节中可否规定，中央和省市级国家机关任命、晋升公务员职务、职级，应有一定比例职数从基层相应职务、职级的公务员中任命、晋升。这样，对基层公务员鼓励的力度会更大些。

　　对公务员的权利救济可以多一些

　　再如，现行《公务员法》对权利救济制度规定不甚完善，公务员合法权益因各种不公正或违法的人事处理受到侵犯，只有申诉控告的途径。

　　现行《公务员法》没有为合法权益受到侵犯的公务员提供任何行政诉讼、国家赔偿的机会。哪怕是违法辞退、开除这样严重的处理、处分措施，公务员也不能向人民法院提起行政诉讼和请求国家赔偿。对此，《修订草案》也没有做改进。

　　对公务员排除司法救济是基于十九世纪后期和二十世纪前期西方国家流行的“特别权力关系”理论，认为国家机关对公务员的处理、处分是一种“内部行为”，应豁免司法监督。

　　这是一种过时的不符合现代法治精神的理论，现在大多数西方国家已经放弃或基本放弃了，我们没有必要继续坚守这种理论。

　　诚然，对公务员管理机关的一般人事管理行为，司法没有介入的必要。但对于违法辞退、开除、违法扣减工资、福利、保险待遇这些涉及公务员个人及其家人生计的严重的处理、处分行为，法律应为公务员提供向人民法院提起行政诉讼和请求国家赔偿的可能性。

　　当然，《修订草案》相对于现行《公务员法》，在公务员权利救济方面还是有所改善、有所进步的。例如，《修订草案》第九十六条第三款规定，“公务员不因申请复核、提出申诉而被加重处理。”这一规定对于保护公务员申请救济权是非常重要的。否则，公务员因申请复核、提出申诉反被加重处理，很多被侵权人就会对救济途径望而却步。

　　综上，这次《公务员法》修法对于改进我国公务员制度运作和公务员管理是一次难得的机会，我们一定要利用好这次机会，拿出实招，切实解决现实中存在的一些突出问题，不求多，不求全，不求形式好看，但求实效。

　　□姜明安（北京大学法学院教授）