检察长列席法院审委会：打破控辩平衡，学界争议难休

　　2018年12月初，河北省易县检察院官方微信公号发布的文章《易县检察长列席审委会突显监督成效，两件拟做无罪判决案件改为有罪判决》刷爆了法律人的朋友圈。

　　文章称，2018年7月27日、8月24日，易县检察院检察长先后两次列席易县法院审委会，对法院拟做无罪判决的两起案件发表了监督意见。法院审委会讨论后采纳了检察长的意见，对两起案件分别作出有罪判决。

　　在中国，检察长列席审委会是一项存在了60多年的法律制度，指检察院的检察长可以列席同级法院的审委会会议，并发表监督意见。

　　长期司法实践中，由于种种原因，这一制度的应用并不多。用清华大学法学院教授张建伟的话说，“这个规定实际上是一个冷掉的条款，甚至在很多地方它是个被遗忘的条款。”

　　在许多法律学者和律师的眼里，检察长列席审委会势必打破刑事诉讼结构，使控审难以分离，审判难以中立，控辩难以平等，且会干预法院的审判权独立性。易县便是这样一个例子。2018年法院组织法修改前期，全国人大常委会委员杜玉波、中国政法大学终身教授陈光中等人甚至提出删除此条规定。

　　不过，2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订的人民法院组织法中，相关条款仍被保留。同日修订的人民检察院组织法中，已被删掉40年的检察长列席审委会条款也被重新加了回去。

　　在“以审判为中心”的司法改革大背景下，这一制度似乎重新活跃起来。

　　学术上争议大，立法时终保留

　　中国政法大学诉讼法学研究院教授顾永忠，是主张取消检察长列席审委会制度的学者之一。2017年初法院组织法研究修改时，他就曾发表《检察长列席审委会会议制度应当取消》一文，称审委会会议“应该是完全秘密的”，检察长列席其间并发表意见打破了审判权与检察权的界限，客观上对法院依法独立行使审判权形成干预。

　　当年5月，中国法学会也就法院组织法、检察院组织法的修订草案召开了专家研讨会和立法专家咨询会。参与讨论的武汉大学法学院教授秦前红说，对于这项学界早有修改和废除声音的制度，学者们要么建议彻底废除，要么主张调整。

　　事实上，早在2013年，全国人大常委会就对两部法律的修订进行了工作部署。依据全国人大官网，研究修改工作由全国人大内务司法委员会负责，并与最高法院、最高检察院、国务院法制办等单位多次沟通协商。

　　“尽管十八大后强调由人大立法，但中国的立法及制度修改，往往带有部门主导的特色。比如这次检察院组织法修改，从修改草案到征求意见，包括我们参加的这次立法专家咨询会，检察院都有参与。”秦前红告诉记者，“至于法院系统，它可能未必赞成这个制度，但不会明确表达出来。”

　　尽管最高法院、最高检察院针对此事与全国人大的沟通未对外披露，但2018年6月11日，法院组织法、检察院组织法在全国人大通过修订的4个月前，最高检察院检察长列席了最高法院审委会第1742次会议。

　　按照最高检官方说法，这是1949年后中国的首席大检察官首次列席最高法院审委会。

　　2018年10月26日全国人大常委会修订通过法院组织法、检察院组织法时，不仅前者中与检察长列席审委会的相关条款得以保留，后者删掉40年的相关规定也被加了回来。

　　与此同时，全国各级检察院纷纷落实最高检要求。新京报记者梳理最高检“大检察官列席审判委员会会议”专题发现，截至2018年11月，全国31个省级检察院的检察长均已列席了高级法院的审委会。

　　在张建伟看来，这一制度被重新激活，或与侦查权调整有关。监察制度改革后，曾经隶属于检察院的职务犯罪等案件侦查权被划归监察委。为了拓展监督渠道，检察院便将目光转向了检察长列席审委会。“这样一个背景下，检察院系统对检察长列席审委会制度非常重视。”

　　“检察长们把这个条款忘了”

　　张建伟曾在最高检察院工作。他告诉新京报记者，中国的检察长列席审委会制度学自苏联，“最初是为了保障检察机关审判监督职能的落实”。

　　早在1954年，检察院组织法便规定：“最高人民检察院检察长列席最高人民法院审判委员会会议，如果对审判委员会的决议不同意，有权提请全国人民代表大会常务委员会审查处理。地方各级人民检察院检察长有权列席本级人民法院审判委员会会议。”

　　同时出台的法院组织法也写道，“各级人民法院设审判委员会……本级人民检察院检察长有权列席。”

　　曾担任最高检察院副秘书长、办公厅主任的王桂五，是1954年检察院组织法的主要执笔人。他在《王桂五论检察》中回忆，检察院组织法起草前，最高检察院厅级以上领导干部专门学习了相关法律和苏联检察工作经验；初稿出台后，还征询了包括前苏联法律专家鲁涅夫等人的意见。

　　不过，1954年法院组织法、检察院组织法颁布后不久，各种政治运动此起彼伏。王桂五在书中谈到，1957年反右运动开始后，检察机关遭到削弱，变得“可有可无”。之后十年“文革”，全国检察系统停摆，相关制度无从落实。

　　直到改革开放后，全国人大于1979年对法院组织法、检察院组织法等多部法律进行了修改。检察院组织法中关于检察长列席审委会的条款被删除，法院组织法的相关规定虽得以保留，但检察长“有权列席”变成了“可以列席”。

　　在顾永忠看来，从“有权列席”到“可以列席”，这项制度被明显弱化。而检察院组织法删除了相关条款，可以说是“废除”了这项制度。但张建伟认为，只要法院组织法中的规定还在，制度效力就不受影响。

　　1979年后，检察长列席审委会制度虽然得以保留，但司法实践中的应用不多。一位不愿具名的检察官告诉记者，检察长们要么“不愿列席”，要么“走走过场”。

　　“对于检察长来说，他不愿去落实。”南方某市级检察院检察官赵乐（化名）说，“你想你愿意到一个对立的环境里去发表意见吗？都是虎视眈眈的眼神。”

　　赵乐隶属于公诉科。他从业多年，经历过多个分管领导。他说如果不是有制度要求，“大家都不愿去列席”。

　　广州律师杨斌曾在检察系统工作了23年，其中12年从事公诉工作，对此深有感触。杨斌说，自己仅在2010年经办一起故意杀人案件时列席过一次法院审委会会议。

　　在张建伟看来，很长一段时间内，法院组织法虽然规定了这一制度，却没有具体的实施办法。比如审委会何时开会、讨论哪些议题，检察院何时、通过哪种渠道了解相关信息，都不清晰。“因此，很多地方检察院的检察长们已经把这个条款遗忘了。”

　　热推“冷掉的条款”

　　为了让冷掉的条款重新热起来，2004年，中央司法体制改革领导小组发布了《关于司法体制改革和工作机制改革的初步意见》，强调要“健全人民检察院派员列席人民法院审判委员会会议制度”。

　　此后的2010年，最高法院、最高检察院又联合发布《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》（下称《实施意见》），对检察长列席审委会的性质、范围、方式等进行了细化。

　　比如，《实施意见》规定检察长可以列席同级法院审委会，也可委托副检察长列席。在列席案件的范围方面，则明确涉及可能判处被告人无罪的公诉案件、可能判处被告人死刑的案件、人民检察院提出抗诉的案件以及与检察工作有关的其他议题时，检察长可以列席。

　　依据顾永忠的观察，《实施意见》公布后，这一制度在司法实践中再次兴起。

　　新京报记者查询了多地检察长列席审委会的具体实施办法，梳理后发现，列席制度的启动大多以法院邀请为主，常常是法院在审委会会议的前3天通知检察院。

　　在列席人员范围上，各地检察院经常突破检察长、副检察长列席的限定，检察院公诉科负责人等具体案件经办人也多有出席。

　　在一些检察官看来，虽然两高在2010年出台了《实施意见》，但检察长列席审委会制度被束之高阁的状况并无本质上的改观。北京市海淀区检察院的一名检察官就曾撰文表示，“囿于法律规定的粗疏、机制建设的滞后、学术界的质疑等因素，检察长列席同级人民法院审委会会议制度的完善及推广进程不尽如人意。”

　　山东省滨州市无棣县法院的统计数据则显示，2012年-2014年，该县院审委会共研究案件57件，其中检察长列席3件，仅占5.26%。

　　从多地具体实施办法的出台时间来看，个检察院真正落实此项制度主要集中在2018年6月之后。江西省检察院、河北省张家口市检察院、上海宝山区检察院等多个检察院，均在2018年8月的官方宣传稿中强调，自家检察长系“首次”列席同级法院审委会。

　　打破控辩平衡？

　　在支持这一制度的实务界人士及学者看来，检察长列席审委会是为了保障或更好地履行检察院的审判监督权。因为在中国，检察机关不仅是公诉机关，而且是法律监督机关。

　　对此，无棣县法院列出过一条关于检察机关监督的内容和形式的建议，称依据刑诉法等相关法律的精神，检察院的法律监督应当是程序监督，而非实体监督。无棣县法院还建议，列席检察长不应干预审委会对案件实体问题的讨论，只能监督审委会的工作程序；监督意见应在审委会会议结束后，以检察院的名义书面提出。

　　不过，无棣县法院的建议未必能够得到所有检察院的认同。

　　2014年，《国家检察官学院学报》刊发了东莞市检察院检察员刘某的论文，刘收集并分析了某地市级检察院2009年以来的部分检察长列席审委会案件。从中可以看出，检察长列席审委会的方式大有讲究。

　　比如，市检察院的专家学者型检察长“丁检”认为，列席检察长发表意见的时间点非常重要。“以前列席时，一般是审委会讨论完了我们才发表意见，人家的决定已定，我们的意见难起作用。所以下一次列席时，法院承办人汇报完案件后，还未等委员们发言，我就示意法院院长，我能否先发表意见，院长同意。我分析了我们的意见后，委员们都认为有道理，表决时都支持。”

　　丁检还列席过一起被害人家属追凶13年的故意伤害案件。那起案件中，合议庭法官认为证据不足，对定罪感到为难。丁检将“被害人家属上访”等敏感问题摆到了审委会面前，提出“家属追凶13年，这样的案件可要慎重考虑”。

　　刘某写道，“丁检使用了一点‘恩威并施’的策略”，审委会最终认同了检方意见。

　　在这篇论文里，丁检在6起案件中列席了审委会会议。除在2起定性争议案件中，审委会维持了合议庭意见外；对于其余4起拟作无罪处理的证据存在争议的案件，审委会均采纳了检方意见。

　　“有那么一点点监督的意思，如看看法院有无暗箱操作，是否按委员投票情况决定，或者汇报人有无故意遗漏重要事实。但重点不是这个，一般也没发现这方面有什么问题。”丁检自称，“最主要的还是针对分歧阐明检方起诉的理由和依据，与审方交流解释，希望审方尽量采纳检方意见。”

　　曾任江西省高级人民法院审判委员会委员的陈建平，2006年曾发表署名文章《检察长列席审判委员会之合理性质疑》。他认为，这一制度违反了审委会的“秘密评议”原则，让审委会成员“多了些顾虑，少了些意志独立”。

　　陈建平还认为，检察长列席审委会时，辩方无法出场，打破了控辩平衡。

　　不少律师和法律学者也表示了同样的观点。

　　“法庭上，控辩审的构造是一个三角形。控辩双方平等对抗，法庭居中裁判。中立是公正的根本性保障。”中国政法大学终身教授陈光中说，基于这一点，他一直对检察长列席审委会持质疑态度。

　　四川大学法学院院长左卫民则认为，列席审委会的检察长就像一个运动员，但这个运动员是可以指责身为法官的裁判员的。“而且这种指责，对裁判员是有压力的。”

　　但在赵乐看来，检察长列席审委会时完全没有外界所说的强势，而是“一个非常微妙的博弈”。

　　“我们检察院也很痛苦，经常有很多同志列席以后感觉不好。”赵乐本人就列席过不少审委会会议，他说法院为了维持自己的一审判决，有时会找一些不太合理的理由。

　　尤其是司法责任制确立后，问题更为明显。“从法院的角度讲，比如我有九成九的把握给这个人定罪，而不是十成。我不定罪是没有责任的，但我定罪了，万一改判，我要被通报、追责。”赵乐说，这种情况下，检察长列席审委会只是要把检察机关的声音、看问题的角度传递过去，“最终的决定权还是在法院。”

　　无罪判决率考核

　　采访过程中，多位学者和检察系统人士提到了检察院的考核压力——无罪判决率，及其对检察长列席审委会制度的影响。

　　在杨斌的记忆里，自己工作多年的区、市两级检察院对无罪判决率没有硬性规定，但法院真正做出无罪判决的案件非常少。

　　“每年人大开会，检察院的工作报告都会说今年起诉了多少人，有罪判决率几乎都是100%。”杨斌说，对于检察系统来说，这是一件很骄傲的事。“如果是对检察官个人，无罪判决比例比较高是很没面子的事情，也会被人质疑专业能力。”

　　多位法律实务界人士表示，多年来，检察机关一直把无罪判决率列为业绩考核指标，是重要的扣分项之一。最高检察院于2005年制定的《检察机关办理公诉案件考评办法(试行)》中要求，各省级检察院经办案件无罪判决率不得超过0.2%。随后，全国各地、各级检察院纷纷制定了量化的绩效考核指标，其中对无罪判决率、撤回起诉率、不起诉率、抗诉成功率和追诉纠错率的考核非常普遍。

　　河南省许昌市检察院则是一个典型。该院绩效考核制度规定，如果出现一起无罪判决案件，不但要取消检察官个人的评优评先资格，还要追究责任。

　　不仅检察官，检察院作为一个整体也要接受上级考核。

　　湖南省湘潭市检察院副检察长钟晋就曾发文称，历年来，“有罪判决率”是令检察院公诉部门胆战心惊的考核项目，在许多地方均是绩效考核中大额扣分项，甚至一票否决项。而绩效考核排名又和个人晋升、部门评优以及奖金挂钩。在上级检察院对下级检察院的考核中，绩效考核排名还与检察院领导的政绩息息相关。

　　“所以全国检察机关对于各级法院可能做出的无罪判决，都是非常警觉的。”张建伟说，对于那些可能获得无罪判决的案件，法院有时会把消息事先传递给检察院，“很多检察院知道后就撤诉处理了。”

　　身为前检察官，杨斌认为这种对零无罪率的过度追求很不正常，对于证据有问题的案子，检察机关有时也要死扛到底。“就像一个人上了高速公路之后，不能掉头，不能停下来，只能一直往前走。”

　　“所以检察院起诉的案子，检察长列席会议，你认为他会发表什么意见？他是原告，希望法院支持他的诉求，所以他的立场是不言而喻的。”做过7年检察官的京衡律师集团上海事务合伙人律师邓学平说。

　　在四川大学法学院院长左卫民看来，现行的检察长列席审委会制度需要一些平衡，比如检察院可以列席，但不涉及个案；或者由公诉机关的上一级检察机关列席，进行真正的法律监督。

　　北京市尚权律师事务所合伙人毛立新则认为，依据控辩平等、兼听则明的居中裁判的要求，如果检察长可以列席审委会，那么必须同时允许被告人的代理人、辩护人参与，以便控辩双方均能陈述自己的观点。

　　对此，中国政法大学终身教授陈光中也表示赞同。“尽管法律上没有规定，但是我认为可以考虑。因为这个制度，法律监督有它一定的合理性，但是也有另外一方面的明显缺陷，现在我觉得要考虑在实践中如何弥补。”

　　新京报记者 王文秋