让养老更有保障 推动养老金全国统筹

　　养老金问题关乎国计民生，一直以来都是公众以及社会各界关注的焦点。2019年的政府工作报告中提出，今年我国要下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%。此外，呼吁已久的提高养老金统筹层次，也在今年的政府工作报告中有所体现，提出要加快推进养老保险省级统筹改革。

　　如何提高养老金统筹层次？养老金全国统筹又面临哪些阻碍？老龄化到来给经济发展带来了哪些机遇？3月11日，新京报举办两会经济策沙龙，全国政协委员、原中国保监会副主席周延礼，全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成以及全国政协委员、社科院世界社会保障研究中心主任郑秉文，对养老问题进行了探讨。

　　周延礼：养老金全国统筹，注资社保基金是当务之急

　　商业保险要发挥保障功能服务养老

　　商业保险如何进一步服务好养老，要从两个方面考虑。

　　第一，从保障功能角度。这次政府工作报告中，特别强调要增强保险的保障功能，如何发挥好保险保障功能，更好地服务于社会保险、养老保险是一项重要工作任务，也是改革的重点。

　　第二，保险产品和保险服务。过去几年，我们尝试推动税延型养老保险，在四个省做了试点，但业务规模不尽如人意。原因是什么？保险机构在产品营销上没有重视，要真正服务养老事业，保险公司付出成本是比较高的，但众多业务员优先考虑的是佣金问题，哪些产品佣金高，那些产品就好卖。养老保险产品要承担强烈的社会责任，要服务于社会经济发展，替国家分忧，将来也会有一定的社会地位，尤其是税延型的养老保险产品，一定要加大推广和营销的力度，才能更好发挥保险保障作用。

　　此外，税延型健康养老保险，现在看来在社会上也是叫好不叫座，费了很大的工夫，但效果却不尽如人意。原因是什么？要深刻反思，从产品的设计，公司的营销策略，营销推动等方面都要做一些思考。从服务上来说，这些产品推销出去之后，很多后续服务是要跟进的，这方面保险机构准备不足。

　　做好养老保险产品的设计，要立足长远，做好统筹安排，保险要承担起真正的第三支柱职责。确切地说，商业保险距离承担好职责，实现保险为养老第三支柱发挥作用的目标还任重道远。保险业还是要深入研究产品和服务的问题，重点在营销环节中做好工作。跳出税优型养老产品范畴，一些储蓄型养老保险产品也可作为第三支柱的一部分。但目前，长期保障型保险产品占比只有20%左右，谈不上作为一种商业型保险来承担第三支柱责任。

　　简而言之，在产品和服务方面，商业保险要有顶层设计和长远安排。这次中央对金融工作提出要求，做好金融供给侧结构性改革，保险产品的结构性改革也是一个重点。

　　另外，保险在建立多层次养老社区方面可以有效发挥作用。目前，泰康人寿、中国人寿、太平人寿等保险公司在这方面有所布局，得到了很多中等收入、中等偏高收入老年人群的欢迎。下一步，如何进一步发挥商业保险的资金运用功能，扩大多层次养老保险参与程度，是国家应该给予重点考虑的。

　　要鼓励保险资金投入到多层次养老保险社区建设，相关部门能否在税收、土地、资金比例以及批地、用地等方面进行一些总体规划及考虑？对居家养老，社区养老，政府办的养老机构，商业性的养老机构都给予鼓励和支持，保险业也可以深入参与。希望政府结合保险业的资金特点、资产特点、业务特点给予政策支持。

　　社会保障制度是稳定社会的“压舱石”

　　如何落实养老金全国统筹？要有一个时间表。2015年党中央决定要做扶贫攻坚，要在2020年之前解决5000多万人脱困的问题，作为三大攻坚战之一，各省份都立下了“军令状”，养老金全国统筹也可以立个“军令状”。

　　前两年，我在清华一个全球金融论坛上说，要解决养老金全国统筹问题，一定要研究一套办法。当时我提出来要研究对社保基金注资的办法，国家相关部门也开展了研究，包括国有资产划拨、股份减持的资金注入、财政部预算当中列入等，我觉得社保基金注资应该是解渴的问题，是当务之急。

　　第二个观点，管理社保基金，制定养老金制度，都要立足于全国角度来思考和把握。我国有一个现实情况，区域发展不平衡，地区各有特点。中国的人口主要集中在东南沿海，经济比较发达的地区也是东南沿海，但是一些资源却在西部、中部，要平衡好这些关系，需要平等看待。

　　第三个观点，一定要站位高一点，从政治角度、社会稳定角度考虑问题。例如希腊，因为养老金的问题，整个社会闹得沸沸扬扬，政府频繁更换，带来了很大的社会问题。某种程度上，我认为社会保障制度，养老保险问题，甚至养老保险资金的管理与配置，都关系社会的稳定，处理好了是社会稳定的压舱石。一定要上升到这个高度来考虑，涉及养老金的发放及使用，无论如何都要高度重视，要妥善处理。

　　郑功成：老龄化能够带来经济社会发展新机遇

　　老龄化并不可怕，可怕的是没有准备的老龄化

　　老龄化不仅带来人口结构的变化，也必然带来消费结构的变化，进而影响就业结构、产业结构，给经济、社会带来的影响是全面、深刻、持久的。

　　但我一直不主张把老龄化看成是消极甚至负面的。古往今来，人类追求的最高目标就是长寿，改革开放以来，我国人均预期寿命提高了10岁以上，这应该是近40年来国家发展进步最具有综合意义的指标，我们应该欢呼。

　　老龄化并不可怕，可怕的是不健康的老龄化，没有准备的老龄化。德国的人均寿命早已超过80岁，但依然充满着活力，德国依然是欧洲的强盛大国，德国是健康的老龄化，欧洲很多国家都是健康的老龄化，很多70多岁的老人还在正常工作，其身体素质和自立自强精神特别值得我们敬佩。因此，健康中国建设特别需要重视健康老龄化。同时，在老龄化向深度发展的进程中，如果相关制度安排没有设计好，经济、物质、服务都没有准备，必定带来老年人的生活危机、家庭生活的危机，当数量规模达到一个量级后，就会转变成社会危机。因此，我国需要尽快做好制度安排及相关服务的准备。

　　从老年人的需求出发，解决老有所养的问题需要一套完整的制度体系。其中，养老保险为老年人的基本生活提供经济来源，养老服务则是为老年人提供服务保障，养老服务与养老保险是老有所养的两大支柱性制度。在这两方面，我国都有所发展，但不平衡，养老金制度已经覆盖到所有老年人，但多层次体系还没有形成，大多数人的养老金还不足以真正解除老年生活的后顾之忧；养老服务的发展更是滞后，总量供给不足、结构严重失衡即是现实写照。此外，要解决失能老人的护理服务问题，还需要建立长期护理保险制度。

　　近十多年来，我国在这些方面下了功夫，但总体而言，准备得还不充分。我对这个问题的解决比较乐观。近两年，国家明确了要构建以居家养老为主的养老服务体系，最近中央也发布了有关文件，推进养老服务发展，长期护理保险试点也在15个城市进行，现在着力解决老有所养问题，还来得及。

　　降低基本养老保险企业缴费率有四重意义

　　基本养老保险全国统筹不仅明确写入2010年通过的《社会保险法》，也是国家“十二五规划”明确应该完成的目标任务，遗憾的是到现在还没有兑现。党的十九大报告明确提出，要尽快实现养老保险全国统筹，这个“尽快”，我的理解是“尽一切可能加快”，是刻不容缓，最好明年能出台全国统筹的方案，最迟2021年一定要实现，现在已经进入倒计时。

　　今年我国把养老金企业缴费比例降到了16%，大家只看到给企业减负的一面，实际上这是“一箭多雕”的做法。减轻了企业的负担，稳定就业，劳动者有业可就，才有更充分的社保保障，这是第一层意思。

　　第二层意思，是为全国统筹创造条件，基本养老保险全国统筹的核心要义是统收统支，各地必须统一费率，而现行费率却是各地差异不小，有的地方单位缴费率是20%，有的是19%，而广东、浙江是14%，这次国家将高于16%以上费率的地区统一降至16%，即为实现全国统一费率打下基础。

　　第三层意思，养老保险缴费责任分担从失衡趋向相对均衡，即劳资双方要相对均衡，最好是德国的方式，用人单位与参保者个人各缴一半。过去，我国基本养老保险的企业缴费率20%，个人为8%，再加政府补助，个人缴费占基金总量之比不到1/5，这次将单位缴费率降到16%，单位与个人的缴费负担就变成了2:1，用人单位与个人缴费开始走向相对均衡。

　　第四层意思，可以为建立多层次养老金制度创造条件。建设多层次养老保险体系是我国养老保险改革的既定目标，也是最具国际共识的发展取向，但过去由于单位缴费率太高，企业既无能力再为职工参加企业年金，也缺乏积极性，现在将单位缴费率降到16%，将来还可能再降低，就能够给用人单位给员工建立企业年金留出空间。

　　养老服务是大有前景的经济新增长点

　　要解决老有所养的问题，既要有养老金，也要有养老服务、护理保险，这些都是发展的新机遇。老年人的增加改变了我国的人口结构。如果不能满足老年人对美好生活的需要，我国经济将很难出现长期的增长，所以，满足老年人的生活需要、服务需要、护理需要，既是确保老年人生活质量的必由之路，也是国民经济的巨大发展空间。

　　首先，养老金有巨大的发展空间，我国多数老年人即居民养老保险制度的受益者每月的养老金还在100元左右，这意味着养老金还有很大的提升空间，这些养老金是资本的来源，同时也是支撑整个老龄产业的来源。此外，如何优化养老金制度体系，也是下一步要考虑的问题，例如适当调低基本养老保险的替代率，将参加企业年金的劳动者比例从现在的5%左右提高至50%以上，让第三层次的商业性养老保险真正满足高收入阶层人士的养老需求，这必然会形成一个十分庞大的资产，成为支撑经济社会持续发展的重要资金来源。

　　养老服务的发展空间就更大了，我到欧洲一些国家考察时，了解到一个失能老人大概需要1到1.5个工作人员为其提供护理服务。我国目前有约四千万的失能、半失能老人，即使其中的两千万人需要护理服务，那么就能带动两千万的劳动力就业。从这个意义来说，我国的养老服务业应当成为经济发展的新增长点，而且是大有前景的新增长点，未来，老龄化在很大程度上会改变我国的产业结构和就业机会，当然，也为市场资本提供巨大的投资机会。

　　目前，我国也有大量产业资本、民间资本投向养老服务业，但由于政策不太精准，导致很多投资成了变相的房地产开发，这是不好的现象。未来的发展一定要充分尊重老年人的意愿，按照分层分类的原则，用精准的政策来引导民间资本真正发展好养老服务业，这应当是大有作为的产业，因为老年人口会越来越多，需要社会化服务的也会越来越多。所以，人口老龄化带给我国的不全是“危”，还有“机”。不全是消极的，也有重塑国民经济结构、就业结构，进而带来新经济增长点的机遇。

　　郑秉文：养老服务应采取多元化的供给方式

　　当期收不抵支时点提早，减费同时要未雨绸缪

　　目前各国福利供给的方式几乎没有单一的方式，都是混合式，既有国家供给的，也有市场供给的，这是两种不同的福利供给方式。问题在于，在这两个端点之间，有的模式是国家供给多一些，市场供给少一些；而有的则是国家供给的少一些，市场供给多一些。国家层面提供少的社会，多层次养老金制度就比较发达，相反，国家提供多的社会，第一层次很发达，而第二和第三层次会相对差一些。国家与市场的不同组合，这是需要制度选择做出的决定。

　　那么我国是什么情况？我们国家的养老金制度绝大部分由国家的制度供给，而来自第二、三支柱的供给则很少很少，甚至第三支柱刚刚起步。于是，国家供给的第一支柱负担很重，企业的名义缴费率很高，本来是交20%，前几年进入新常态，供给侧结构改革期间降到了19%，现在政府工作报告宣布降到了16%。近期看，我们还能撑几年是没问题的，但长期看肯定是有问题的，例如，降到16%之后，当期收不抵支的时点提早到2028年来临，花光累计结余的时点是2035年。即使不降费，这个大趋势也是不可逆的，只不过可以推迟几年来临而已。其实，全世界发达国家养老金的趋势都差不多，如何应对，这是一个世界性问题。

　　另外，我国的新生儿出生数量越来越少，2016年1月1日，我国实行全面二孩，那年生了1786万个孩子，第二年是1723万，少了60多万，2018年只有1523万，比上一年少了200万，这意味着什么？意味着出生率只有千分之十多一点。这是“老龄少子化”的标志性数据。如果说前几年这个标志性数据还只是老龄化的话，那么，现在是“老龄化+少子化”。

　　面对这些大趋势，所有国家的改革手段都差不多，社保的本质是政治决定问题，要取得社会共识。今年企业降费，目的是为了“稳就业”。但另外一方面，我们也应该采取一些措施未雨绸缪。

　　政府应积极推动养老金全国统筹

　　提高统筹层次，实现省级统筹，或实现全国统筹，重要目的之一就是为了提高制度的可持续性。

　　中国养老金要提高统筹层次已经说了很多次，从1991年的中央文件就这样说，但一直没有真正提高。2007年我国出台了3号文，规定只要各省份实现六个方面的统一，就算实行省级统筹了，其中包括费率统一、计发办法统一、省级预算等，到2009年，所有的省份都宣布实现了省级统筹，于是，省级统筹这个任务就算“完成”了。但2012年国家审计总署对全国社保进行了审计，公布的审计结果是，即使按照“土规定”的“六统一”作为标准，也仍有17个省份没有实现省级统筹。那么什么叫“省级统筹”，实际上就是一个标准，就是实现省级政府层面的基金大收大支，只要实现了这个指标，就是省级统筹。作为一个学者，我希望中央政府积极推动养老金全国统筹，维护全民的利益，实现“真正的”省级统筹。

　　养老服务应充分发挥市场的作用，欧洲式福利在中国不现实

　　关于养老服务的提供，现在有两种主要方式，一种是以国家提供为主；一种是以市场提供为主。我毫无疑问支持后一种，美国就是后一种，前一种我个人认为不适合中国，比如瑞典。

　　为什么呢？因为美国的养老金制度和养老服务业制度都是多层次的，可以满足多层次的社会需求，国家的负担也不重。当然如何借鉴，这具体要结合我国的国情。最基本的原则有几个，比如，第一，养老金制度也好，养老服务业也罢，国家要把弱势群体管起来，对贫困群体要有兜底的作用，这就是国家必须发挥的社会正义的作用。第二，三个支柱养老金特别发达，企业也特别有活力，企业的缴费率很低，比欧洲所有国家都低，也比中国低。养老服务业特别发达，对有钱人来说，什么高档的服务都能得到满足，美国提供的是多层次服务体系，很穷的人也能活下去，很富的人，钱也能花出去。

　　第三个原则，多层次的养老服务业国家没有政府亲力亲办的，即使对国家兜底的弱势群体，国家也只是用采购的办法，保证贫困人口的医疗、食品以及公共住房等。其余的，由市场发挥作用，国家给与税收优惠政策支持，这个原则和态度非常明确，我国养老服务业也应该是这样的。只有走上这个模式，才能让这个社会稳定下来，各个群体才能各得其所。

　　B06-B07版采写/新京报记者 潘亦纯 陈鹏 侯润芳