- 2019年08月05日 星期一
新中国，70年。这70年里，沧海巨变，波澜一搅，尽显壮阔。70年来，中国从“站起来”到“富起来”再到“强起来”的革新轨迹，清晰可见。国运更新，渐臻富强，既要总结经验，更要着眼未来，知势、顺势、谋势。值此70年之际，新京报推出“中国经济思变70年”系列评论，邀请经济领域的亲历者和观察者回顾和思考70年间经济领域的风起云涌，为“变”而“思”，因“思”而“变”，更好地观进路、谋未来。
从1949年到2019年，中国经济经历了计划经济为主导向市场经济为主导的方向转变，再到当前的“新常态”，政府的调控手段也相应出现较大转变，集中体现之一是财政与货币政策协调配合的不断完善。
计划经济体制时期，政府对国民经济实行指令性计划为主的直接控制，“经济杠杆型政策手段”不受重视，但我国关于财政、信贷、物资、外汇“综合平衡”的探讨，实际内容已涉及财政政策与货币政策的协调问题，形成了特定时期特定体制背景下的一些初步的经验总结，以及理论上的一些概括性认识。
市场经济的宏观调控体系，以间接调控为基本特征, 即政府调控主体主要通过政策手段把经济参数附加到市场上多种生产要素的价格信号上,进而调节、引导市场主体的生产经营行为。间接调控所依仗的主要政策手段，便是财政政策与货币政策。这两大宏观调控政策共同服务于宏观调控的总目标,但分工而互补,需要相互协调配合,促使经济运行趋于总量均衡和结构优化的理想状态。随着我国经济“市场化”和融入“全球化”的进程,经济运行的复杂程度大大提高,财政、货币政策加强协调配合的必要性和复杂性也显著增加。
关注1
财政与货币政策协调配合是客观需要
财政政策与货币政策调控的着眼点，都是针对社会供需总量与结构在资金运动中表现出来的有悖于货币流通稳定和市场供求协调正常运行状态的各种问题；两大政策调控，都是力求社会供需在动态过程中达到总量的平衡和结构的优化，使经济尽可能实现持续、稳定、协调发展。
两大政策的紧密联系还来源于双方政策手段的互补性以及政策传导机制的互动性：一方的政策调控过程，通常需要另一方的政策手段或机制来配合策应。从社会总资金的运动来看，财政政策对资金运动的影响和货币政策对资金运动的影响，相互间有千丝万缕的联系和连锁反应，各自的政策实施及变动，必然要牵动对方，产生协调配合的客观要求。
我国加入WTO后，无论是进出口规模，还是跨境资本流动规模都出现猛增，国民经济融入全球化的进程加快，国内外经济运行的关联度和互动性大大增加，宏观调控既要考虑外部冲击对本国经济的影响，又要考虑本国政策对其他国家的影响及反馈作用。同时，人民币汇率浮动弹性明显提高，汇率浮动在为经济主体带来更多交易灵活性、便利度的同时，也带来更多风险和调控成本。因此，宏观调控任务的复杂性显著增加，要求两大政策在更复杂的环境下，对更复杂的政策事项作出及时合理的相互配合。
关注2
财政政策侧重结构调整功能
我国经济呈现二元结构和地区差异的显著特点，决定了经济增长过程中结构变动因素特别强烈，问题十分突出，涉及总需求结构、产业结构、城乡结构、区域结构、国民收入分配结构等诸多领域的矛盾，而且在开放程度日益提高的环境中，这些结构性问题更容易传递总量问题。例如，在总需求结构中，消费需求比例偏低是导致出口压力大的重要原因，出口快速增长又是诱发流动性过剩以及通货膨胀的重要因素。另外，我国实现现代化战略目标的赶超性质和激烈的国际竞争环境，不允许我们坐等漫长的平均利润率形成过程和调节资源配置过程来解决结构问题。
财政政策可以积极发挥结构调整功能，以区别对待的方式，通过调整财政收支的流向和流量，达到促进结构优化的效果。货币政策调控的特点，决定了它不宜实施过多差别性调控措施。因此，两大政策在我国结构优化调控方面的协调配合，应以财政政策为主，货币政策为辅。
关注3
货币政策侧重总量调控功能
在总量方面，当宏观经济所要解决的主要问题是避免经济过热和防止明显通货膨胀时，货币政策对总量调控的功能更为显著，效果更为直接，尤其长于通货膨胀时期的总量紧缩，所以，货币政策应在此阶段担任总量调控的主力。财政政策的总量调控效果具有间接性，并且我国财政政策需要在较长时期内承载优化结构和为改革提供财力保障的历史任务，不到非常时期，不宜实施过分紧缩的财政政策。因此，在紧缩总量的调控方面应以货币政策“从紧”为主导，财政政策发挥适当配合作用，使其在总需求调控方面的影响尽量保持中性，在增加有效供给方面更多发挥财政政策的作用。
当经济运行处于低速阶段和面对较大下行压力时，扩张总需求的货币政策操作虽有必要，但往往效果不彰，此时特别需要财政政策以“积极”的形态，和货币政策一起实施扩张性的反周期操作。在我国应对亚洲金融危机、世界金融危机冲击和在2010年后“引领新常态”的宏观调控中，货币政策和财政政策的协调配合已积累一些经验，并有中国特色的货币政策以“定向宽松”助力结构优化的探索。
作为政府实施宏观调控的两大政策体系和工具手段，货币政策更侧重于总量调节，财政政策在配合货币政策总量调节的同时，更注重结构调节。针对和适应不同具体经济情形下的调控需要，两大政策之间，可有“宽财政+宽货币”“宽财政+紧货币”“紧财政+宽货币”“紧财政+紧货币”四种搭配模式。
关注4
积极财政政策应对亚洲金融危机
1998年，为了应对亚洲金融危机的冲击，中国财政第一次实施宽松刺激的财政政策，增发长期建设国债扩大政府投资，这是我国明确表述的“积极财政政策”的开始。此后20年间，虽然有历次收缩财政扩张力度的意图与努力，但效果有限。2008年全球金融危机之后，中国政府实施“四万亿一揽子经济刺激政策”将扩张财政政策推上一个前所未有的力度。
在这个长达20年的经济刺激为主的调控路上，财政与货币两大政策虽时有内部“摩擦”，但总体始终携手前行，共同服务于宏观调控之大局。
关注5
“新常态”以防风险为主
近年来，随着我国经济进入“新常态”，以粗放型要素投入为主的传统增长模式已近黄昏，投资增速明显回落。为引领新常态，2016年以来，中国政府大力实施供给侧结构性改革，强调“去产能、去库存、去杠杆”，与此同时积极“降成本、补短板”，力图为中国经济转型打造出一个结构优化支撑的新的质量升级版。供给侧结构性改革“三去”之实质，是市场出清，释放那些锁闭在落后、过剩领域的宝贵的要素资源，其中包括由央行系统总量调控为主的货币即“流动性”。在此背景下，中央经济工作会议在2017年底列出了经济工作的三大攻坚战，并把“防风险”列为第一，为此，货币政策定调为“稳健”。与之相配合，财政政策则定调为“积极”，以“一稳一松”的搭配，共同迎战风险，以求度过中国经济的新的考验期。
财政政策表面看未在“防风险”“去杠杆”的第一线，但实际上也在努力清理地方债，整顿投融资平台，规范PPP，试图消除地方政府投资过度冲动的取向与央行方面是一致的。
关注6
结构优化提高发展质量是现阶段两大政策协调之本
在当前错综复杂的情况下，“去杠杆”已调整为总体要求的“稳杠杆”，但最关键的仍是结构优化提高发展质量问题，以及如何强化地方政府和企业主体的预算约束这个“治本”问题。
近年来，我国财政、货币政策在协调配合上取得了诸多进展,在两大政策的结合部实施了一些具有新意的措施安排,对实现我国经济又好又快平稳运行发挥了积极作用。但受多方面因素的制约,相对于经济发展的客观需要而言,两大政策的协调配合仍存在较大改善空间。为了提高宏观调控的有效性,更好地维护我国在开放条件下的经济利益和抗御风险,两大政策需要在协调配合的各领域求同存异,提高协调配合的及时性和有效性,拓展协调配合的广度和深度。在优化两大政策协调配合的过程中,应遵循和注重的基本内在逻辑是制度建设导向,而非只是解决技术性磋商层面的问题。
首先，财政政策和货币政策作为最重要的两大宏观经济政策,其本质上具有经济运行共同目标决定的协调要求。作为发展中国家,我国财政政策和货币政策在很长一段时间里,都要服从和服务于转变经济发展方式和完善社会主义市场经济制度的战略任务。因此，在实现财政政策和货币政策的协调配合中,要从两大政策的共同目标出发,探索它们协调配合的长效运行框架和优化具体协调方式与手段的制度安排,不局限于两大政策协调配合的具体的短期效果,重在探索全面配套改革中两大政策协调配合对宏大目标的实现、中长期制度性框架和各种机制安排的优化，尤其是以深化改革的攻坚克难消除地方政府、企业、银行与金融机构的“软预算约束”。
其次,两大政策及其实施系统自身的完善程度对于优化两者协调配合状况具有基础条件的意义,同时由于财政政策和货币政策具有很强的互补性,两者协调配合状况又反过来影响它们各自的有效性。因此,两大政策的自身完善与两者协调配合状况的优化是相辅相成。但从全局和中长期看,最值得信赖和追求的,仍然是一套对于科学决策(政策设计)和合理选择政策组合(协调配合)最具基本保障性的科学化、法治化导向的决策程序、协调机制和执行、修正程序与应急机制。
□贾康（华夏新供给经济学研究院首席经济学家、财政部财政科学研究所原所长）
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