土地管理法修改，为集体建设性用地入市扫除障碍

　　乡土中国

　　本次《土地管理法》修改，意味着集体经营性建设用地入市改革的成果向全国推广，这将为入市交易的市场化扫除障碍。

　　8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议闭幕，《土地管理法》（修正案）获会议表决通过。新修改的《土地管理法》对农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地管理的法律规定作出若干调整，这是自2015年以来开展农村土地“三项改革”试点的一项重要的制度性成果。

　　“三项改革”中，农村集体经营性建设用地入市改革进展最为明显，也被外界认为是这次修法工作的最大亮点。本次修法中，在集体经营性建设用地方面，改变了过去农村的土地必须征为国有才能进入市场的问题。同时，在集体建设性用地入市时，法律要求必须由村民代表大会，或者村民会议三分之二以上的成员同意才能入市。这是土地管理法一个重大制度创新。

　　试点范围有待扩大

　　从过去五年的试点情况看，集体经营性建设用地入市的交易规则和制度体系初步建立，各地市场交易活跃，有效释放了农村土地资源活力。

　　但目前的改革，离“建立城乡统一的建设用地市场”这一总体目标还有一定距离，主要存在各地进展不平衡、交易市场化程度不足、关联改革不配套等问题。

　　其中，土地交易的市场化程度不足是一个核心问题。其主要表现为三个方面：

　　一是自主交易难以开展。据我们调查，入市交易几乎全部是在地方政府的“安排”下进行的，政府介入了投资意向、土地整理、指标调换、项目落地的全过程。用地方、出让方之间很少有直接的谈判协商，交易各方作为市场主体的意志并没有得到充分体现。这种市场化充其量是一种“政府垄断的市场化”，其经济意义比较有限。

　　二是交易价格存在扭曲。大部分地区的入市价格是根据土地整理、拆迁安置成本等因素人为设定的参考价格，并非市场供需关系所形成的竞争性价格。如果一套交易体系不能反映资源的稀缺性和经济机会，会带来经济行为的扭曲，必然降低资源配置效率。这个问题在增减挂钩、“地票”交易中就已经存在，这轮改革未得到实质性解决。

　　三是土地权能落实困难。农村集体经营性建设用地入市不能简单地“一入了之”，其更深层的意义体现在抵押融资等土地的金融功能上面。但改革试点中暴露的情况是，很多大型商业性金融机构对集体土地的权能缺乏信任，出让后的集体经营性建设用地使用权要想获得金融支持颇费周折。

　　之所以出现上述问题，除一些地方政府改革理念不到位之外，试点范围过小也是一个重要原因。全国有2000多个县级行政区，在每省只有1个县、每县只有几块地的试点范围中，根本不足以形成一个真实的市场，真实价格自然也就更无从谈起。

　　深远影响集体土地利用格局

　　本次《土地管理法》修改，意味着集体经营性建设用地入市改革的成果向全国推广，这将为入市交易的市场化扫除障碍。

　　改变了农村土地征为国有才能进入市场的局面，就破除了很多现实掣肘，对集体土地利用格局产生深远影响。

　　而在此基础上，需要继续探索入市改革的市场化机制。在直接入市条件下，推动土地需求方与提供方依据市场需求直接谈判、自主交易。考虑到当前集体经营性建设用地极其分散，因此直接入市数量不宜太多，否则将是一场更大规模的无序开发。

　　调整入市条件下有两种方案可供选择。第一种方案，可以考虑分两步走，先由调入方和调出方进行建设用地指标交易，然后由调入方与最终用地方再进行一轮交易。

　　第二种方案，由调入和调出双方或多方采用股份合作方式推动入市，股权量化、成本共担、收益共享。比如，可以由拆旧区和建新区的村集体组建产业联合体或者股份公司，共同参与建设用地市场交易过程，这样可以使真正拥有存量建设用地的村庄具有更多、更长远的收益。

　　无论采用哪种方式，在交易过程中，政府主要负责交易平台运行维护、划定基准地价、提供交易信息等基础性工作，要尽量避免对交易谈判、地块选择等具体事项的干预。

　　如此一来，经过一段时间的演化，农村集体经营性建设用地的市场价格均衡机制将逐步形成，改革和修法工作的根本目标有望达到。

　　□陈明（中国社会科学院政治学研究所）