吕忠梅 长江保护法划出保护长江的“底线”

　　今天的长江“病了”！

　　2019年底，全国人大环境与资源保护委员会主任委员高虎城在做《长江保护法（草案）征求意见稿》说明时如是说。

　　由于长江沿线不合理开发和保护乏力，导致长江部分支流水系严重断流、河湖生态功能退化、生物完整性指数到了最差的“无鱼”等级；跨区域违法倾倒危险废物多发，导致流域内污染问题严重；长江干支流岸线、港口乱占滥用问题突出，部分区域土壤污染、水土流失、土地沙化、石漠化问题突出。

　　国家已经开始行动，将以专门立法方式保护长江。2019年12月，《长江保护法（草案）》提请全国人大常委会审议。那么，《长江保护法》对于长江流域意味着什么，该如何运用法治手段来保护长江？新京报记者为此专访了长期研究长江保护立法、多次提出制定《长江法》的十三届全国政协常委、中国法学会副会长、中国法学会环境资源法研究会会长吕忠梅。

　　为长江开发立好“规矩”

　　新京报：请简单介绍一下制订长江保护法的意义。如果用一句话来概括，是什么？

　　吕忠梅：如果是一句话，就是习近平总书记讲过的：要为长江“立规矩”。制定《长江保护法》是为长江流域贯彻落实习近平总书记提出的“共抓大保护，不搞大开发”立“规矩”。法律作为国家意志，是由国家强制力保障实施的最高规矩。通俗地说，这部法律是要为长江开发利用划出几条“界限”，就是要明确划出“生态保护红线，环境质量底线，资源利用上限”。长江流域作为一个生态系统，生态承载能力有限，不能无序开发。

　　新京报：你认为现在的长江保护，与1996年时相比发生了哪些变化？

　　吕忠梅：1996年我们刚刚开始关注长江保护。1998年，我第一次进行长江水污染问题调研，记得是分两段，从重庆到武汉、及从武汉到南京。当时我们是乘调研船沿江而下，看到了许多排污口、岸上有人直接把一车车垃圾倒进长江。调研结束后，我发表了一系列文章，讲了对长江污染的担心，提出来要立法保护长江。应该说，那一次调研，是我进行长江保护立法的起点。

　　其实，关于保护长江，专家学者们一直在呼吁、也在研究，国家和各地方也采取了一些保护措施，出台了政策。特别是2016年以后，抓长江大保护的力度前所未有，中央和长江沿线省份采取了很多措施，比如沿江工业园区、港口码头整治、固体废物集中处理，等等。长江严重污染的态势得到了遏制，令人欣慰。

　　但是，我们也必须看到，治理好长江绝不是短时期内就可以完成的事。从一些先进国家的流域治理经验看，需要50年左右生态平衡才能基本恢复。比如，欧洲国家工业革命以后，一些工业区沿河而建，像鲁尔工业区就在莱茵河岸边，导致莱茵河严重污染。后来，为治理莱茵河，沿岸国家签订了多个污染防治条约并投入了巨额资金，30年后水变清，50年后鱼类和其它水生生物出现。还有法国的塞纳河，还有英国泰晤士河治理，基本上也是用了50年左右才实现生态恢复。

　　二十多年来，我们一直在呼吁不能让长江变成污水河，如果长江污染导致生态系统崩溃，对中国、对中华民族的影响无可挽回。

　　现在，我们对长江的生态保护加大力度是非常必要的，但也必须清醒地看到，许多工作才刚刚开始，不能指望一蹴而就。必须有足够的定力，保持力度不减、措施不降。

　　新京报：从你24年前开始呼吁，到多次提出制定《长江法》的议案、提案，再到今天《长江保护法（草案）》提交全国人大常委会审议，这个过程折射了什么？

　　吕忠梅：回顾这个过程，我们从1996年开始研究，提出先制定《长江流域水资源保护条例》再到立法；从2003年开始，在担任第十届、十一届、十二届全国人大代表，15年履职过程中，曾经四次领衔30名以上全国人大代表提出“关于制定《长江法》的议案”，并先后向全国人大提交了“《长江法》立法框架建议”“《长江法（专家建议稿）》及起草说明”等资料。2015年，我到全国政协工作，担任了第十二届、十三届全国政协委员，也两次提交相关提案，对制定《长江保护法》提出意见建议。我知道，全国人大代表、全国政协委员中，关注这个问题的人很多，每年都会有多个议案、提案；各有关职能部门也为长江立法做了大量的工作。可以说，今天能够有《长江保护法（草案）》提请全国人大常委会审议，是各方面共同努力的结果。

　　从我的角度看，研究长江保护立法的20多年，包括我们提出的多个不同版本的意见建议，折射了中国生态环境保护理念的演变发展过程，具体表现为四个方面：一是长江经济带建设从开发优先到生态优先；二是从环境管理到环境治理；三是从“小环保”到“大环保”；四是从环境质量控制到风险管控。

　　这些都是中国环境保护理念的一些重大变化，具体到我们的研究中，也体现了这个变化的过程。我们2000年左右做的一个法规建议叫“长江流域水资源保护条例草案”，这个条例虽然突出了流域概念，但理念上依然是保护与发展相协调，体现的是“发展优先”。2006年左右，我们做了一个“长江法框架草案”，重点放在环境管理体制的建立和水资源保护，更多体现的是“管理”思路。2015年左右，我们做了“长江法草案专家建议稿”，这个稿子更多体现了“生态优先、绿色发展”理念，以“生态治理”“风险管控”“多元共治”等制度设计为重点。

　　我很高兴地看到，目前正在面向全国征求意见的《长江保护法（草案）》充分体现了生态优先、绿色发展的全新理念。

　　《长江保护法》是特别法、综合法

　　新京报：我国已经有了《水污染防治法》《水法》，还有《环境保护法》《土地管理法》等相关法律，为什么还要专门制定《长江保护法》？

　　吕忠梅：自古以来，就有“一条河川一部法律”的谚语。这是因为每一个流域都有其独特性。流域作为一个自然汇水区，有因水的流动而形成的特有生态系统，也有因水而兴的特有社会经济结构及其流域文化，这些都是必须专门立法的理由。

　　长江流域作为中国最大的流域生态系统，特殊性非常明显。在今天长江经济带建设上升为国家战略的大背景下，既有因为独特的生态系统而带来的生态承载能力与经济社会结构和城乡布局之间的巨大矛盾问题，也有长江流域上、中、下游发展阶段的差异而带来的沿线各省份、左右岸、工农业发展之间的巨大利益冲突问题。这些特殊性，决定了必须针对长江流域这个“对象”专门立法，这是相对于一般法律而言的“特别法”。

　　此外，大流域立法不是单独就某一方面事项的立法，是针对长江开发利用保护等问题统筹考虑，跨越传统的经济立法、环境立法，综合运用各种法律规范调整社会关系的法律，这相对于一般法律而言是“综合法”。

　　从国际经验看，对大流域的开发利用和保护专门立法也是一条成功的道路。前面我讲了莱茵河上有多个国际条约，实际上就是莱茵河流经的多个国家共同制定的专门流域法。另外，美国和加拿大就五大湖保护也有多个条约，美国、法国、澳大利亚、新西兰等国家也都对自己的大河制定了专门的法律。

　　在中国，国家法律层面还没有流域立法，只有一些行政法规，比如过去有《淮河流域污染防治条例》；目前还有《太湖流域管理条例》《长江河道采砂条例》等国务院制定的行政法规。这些法规一定程度上体现了“特别法”的性质，但并不都是“综合法”。

　　新京报：《长江保护法》与《水法》《水污染防治法》等是什么关系？

　　吕忠梅：目前，我国的涉水法律主要有四法，即《水法》《水污染防治法》《防洪法》和《水土保持法》。这些法律都有两个明显的特征：一是“自上而下”的立法，或者规定从中央到地方的各种涉水行为；二是“单向立法”，针对的是涉水行为的某一个方面，比如水资源、水污染、水灾害、水土保持。

　　这样的法律可以说是一种“线性”立法，它既不“特定”也不“综合”。我把《长江保护法》称之为“横切面”立法，它是在这些“线性”立法上横切一刀，把与长江流域有关的各种要素、各种社会关系综合起来，放一部法律里来进行规范。

　　新京报：是否会与现有法律的条款出现重叠现象？

　　吕忠梅：这是立法上必须解决、也是通过立法技术可以解决的问题。就像我刚才讲的，“线性”立法与“横切面”立法一定有交叉点。长江保护立法就是要在交叉点上做文章，理想的状态是《长江保护法》对流域事项进行规定，原有法律对区域事项已有规定的，不再重复规定，但需要确定流域与区域的关系及排出先后顺序。也就是说，在长江流域层面，更多通过流域规划、省界断面水质控制、全流域水量配置等制度来进行，原有的区域规划、省内水质控制、省内水量配置等都必须服从流域控制，但具体的执行权依然在区域。

　　应明确设立流域特别机构

　　新京报：长江保护现在面临的最主要挑战是什么？

　　吕忠梅：从长江流域生态系统的情况看，水量和水质问题是巨大的挑战。比如，长江流域上游水库十分密集，每个水库都同时蓄水、同时泄水，就会带来下游时而来水过少、时而来水过多的问题。

　　再比如，长江中下游的污染依然严重，既有工业污水的点源排放，也有面源污染问题，这些都会对长江的水质带来影响。但是，水量和水质问题的背后，是管理体制问题。“九龙治水”“有分工无协作”是造成水量和水质问题的制度原因。从法律的角度看，长江大保护面临的最大挑战是管理体制问题。也就是落实习近平总书记提出的“共抓大保护，不搞大开发”指示，必须首先解决谁来“共”、“共”什么、如何“共”的问题，核心是以法律的形式确立各部门、各地方的长江流域管理权的配置原则和运行机制。

　　据初步统计，长江流域涉水事务管理有30多部法律授权给中央15个部委、76项职能，在地方属于19个省级政府、100多项职能。按照“共抓大保护”的要求，必须对这些职能进行认真梳理，并在体制上动大手术。

　　新京报：就是说，要真正保护好长江，应该设立一个流域管理机构？

　　吕忠梅：是的。制定《长江保护法》的重要任务，就是为长江大保护建立一个新的监管体制。这也是我一直呼吁的事情，如果不设立一个特别机构并赋予流域管理权能，制定《长江保护法》的意义将大打折扣。

　　新京报：就是有执法权？

　　吕忠梅：不仅是执法权，更重要的是对流域事务的决策权。只有通过法律授权的特别机构来解决跨区域、多因素的复杂问题，才能从根本上解决长江大保护的“共”不足、“分”有余问题。

　　新京报：现在公布《长江保护法（草案）》解决了这个问题吗？

　　吕忠梅：目前《长江保护法（草案）》建立了一个流域协调机制，却赋予了机制一些职责。并且，这个机制与中央各部门、地方政府的关系也不顺。现有规定令人困惑：没有机构，何来职责？没有职责，何以协调？因此，一定要在《长江保护法》中明确建立特别机构，这个机构有法律明确授权的管理职能，有权力运行的范围和基本程序。这应该成为《长江保护法》制定的主要目标，也是检验《长江保护法》质量的一个重要标志。

　　要明确谁来主张保护长江的权利

　　新京报：长江的所有权是国家的，如果被污染了或者被破坏了，谁能够向法院提起诉讼，有主张保护的权利？

　　吕忠梅：按照传统法律，任何人不得对与自己无关的财产主张权利，我们都不是长江的所有权人，都不能主张权利。这也是制定《长江保护法》的一个重要原因，我们要通过立法，赋予特定的国家机关和社会公益组织以起诉资格，可以提起公益诉讼或者生态损害赔偿诉讼，确定为当代人及其子孙后代保护长江的主体资格。

　　新京报：就目前公开征求意见的《长江保护法（草案）》，你觉得还有哪些条款需要进一步完善？

　　吕忠梅：目前的征求意见稿经过多次修改，已经有了非常大的进步；但离一部成熟的法律也还有距离，需要修改完善的地方还很多。从大的方面看，主要存在三个方面的问题：一是立法定位还需要进一步明确；二是体制机制建设还需要进一步加强；三是制度设计粗细不平衡问题需要进一步解决。核心是要明确“生态优先，绿色发展”的立法定位，明确解决“流域问题”的立法核心，围绕“共抓大保护”的立法需求建立体制机制和完善具体制度。

　　目前，这个稿子正在征求意见阶段，希望在大家的共同努力下，制定一部高质量的《长江保护法》。

　　新京报：要真正保护好长江，除了立法外，还需要做好哪些工作？

　　吕忠梅：“法律的生命在于实施”，任何好的法律得不到有效实施，都不过是一纸空文。如果说目前的首要任务是“立良法”，后面更重要的任务是“行善治”，要通过各种手段和措施把写在纸上的法律变成人们的自觉行动。这既需要人们对长江大保护思想认识的提升，也需要有一定的物质条件和制度环境的支撑。否则，即便是有强烈的控制污染、保护生态的意愿，但没有能力投入、没有好的技术及设备、没有科学技术手段，法律制度不会自动恢复长江生态系统。

　　因此，我们不仅要高度重视立法这种规范制度建设，更要高度重视物化的制度建设，只有从两个方面着手，制度才能真正转化为治理效能。

　　文|新京报记者 肖隆平 实习生 刘思圆