“可以”变“应当”，破解“告官不见官”

　　■ 观察家

　　把涉及追责问题上的“可以”改“应当”，对于破解“民告官不见官”现象大有裨益。

　　对于行政诉讼中的官员“该出庭不出庭”情况，法院不再是“可以”建议处理了，而是“应当”提出司法建议了……6月23日，《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》予以公布，自7月1日起实施。

　　该规定内容，承接了很多人的期许，而涉及追责问题上的“‘可以’变‘应当’”口径之变，也被认为对破解“民告官不见官”现象大有裨益。

　　通观《规定》，一些内容颇显实事求是精神：一方面，不是要求所有案件行政机关负责人都应出庭应诉，而是只限于涉及食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全等关系重大公共利益、社会高度关注或可能引发群体性事件等重大案件；另一方面，规定行政机关负责人并非仅指“一把手”，还包括副职负责人、被诉行为的相关负责人以及其他参与分管的负责人，避免了“一把手”因分身乏术等客观原因无法出庭等问题。

　　实践中，很多单位负责人不出庭，并非分身乏术，而是因平时发号施令惯了不愿坐在被告席上、不愿成为服从者。新规定对此明确，行政机关负责人未出庭应诉，且未说明理由或理由不成立的，或未经法庭许可退庭的，法院应当向监察机关、被诉机关的上级行政机关提出司法建议。

　　人们总会根据利害判断行事。让拒不出庭的行为受到有效惩戒，显然也能倒逼其遵循规则，不敢任性。

　　值得注意的是，对“民告官不见官”中官员该出庭不出庭的情形提出问责，并非首次——2016年《最高人民法院关于行政诉讼若干问题的通知》中，也明确了这点。

　　仔细对照《规定》与《通知》的不同，不难发现，一处关键表述发生了变化。此前的《通知》要求，对于行政机关负责人拒不出庭应诉等情况，“可以依照行政诉讼法第六十六条第二款的规定予以公告，建议任免机关、监察机关或者上一级行政机关对相关责任人员严肃处理”；《规定》则要求，对此情况，“应当向监察机关、被诉行政机关的上一级行政机关提出司法建议。”

　　众所周知，作为法律术语的“应当”，不但有通常意义上的“应该”含义，还有“必须”之意。也就是说，对于行政机关负责人应当出庭却不出庭等情况，受诉法院必须向监察机关等部门提出司法建议，这是法定职责。

　　此前，《行政诉讼法》修改与《通知》下发后，行政机关负责人出庭率低的现象确有改观，但离根本性改观仍有距离。很大一方面原因就在于受诉法院鉴于各种压力与考量，很少提出司法建议，而负责人不出庭也不会有损失，这也增加了他们的侥幸心理，不拿出庭应诉当回事。

　　而如今，最高法专门把“可以”提升为“应当”，无疑增加了约束机制的刚性。接下来，也希望监察机关、上级行政机关收到法院的司法建议后，对责任人该严肃处理的绝不姑息，进而更有力地破解“民告官不见官”难题。

　　□吴元中（法律工作者）