保护老城风貌 不断提升城市品质

　　《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年-2035年）》8月30日发布。首都功能核心区包括东城区和西城区，由于历史文化、资源禀赋、发展阶段相近，因此将两个城区作为一个功能区统一开展规划编制工作，一个功能区可以由多个行政区组成。

　　近日，新京报记者对话东城区委书记夏林茂和西城区委书记卢映川。他们均表示，两区在疏解非首都功能、老城保护、提升人居环境和城市品质的实践中进行了很多探索，也取得了很好的成效。目前，在城市更新方面还面临着一些困难和挑战，例如老城保护意识有待进一步加强，城市更新政策机制有待完善等。

　　下一步将坚决落实“老城不能再拆了”的要求，坚持以街区更新破解老城保护难题，持续开展疏解整治促提升、背街小巷精细化提升行动，最大限度保护老城风貌，不断提升城市品质。另外，继续大力推进生活服务配套网络完善、便民生活设施织补，使疏解跟提升更加紧密地结合在一起。

　　谈挑战

　　保护和发展的矛盾还比较突出

　　新京报：在老城保护、提升人居环境和城市品质的实践中，我们还面临哪些难点和挑战？

　　夏林茂：从困难和挑战来说。首先，老城保护的意识还有待加强，保护和发展的矛盾还比较突出。总书记强调“老城不能再拆了”，但是在保护和发展发生矛盾时，面对保护和居住空间的矛盾，面对经济利益与保护价值的冲突，城市发展的各类主体、居民群众对老城保护的自觉性、主动性都还需要进一步提升。

　　其次，历史文化街区整体品质还不够高。东城区是北京市文物资源最丰富、分布也最集中、历史文化街区最多的城区，北京老城现状33片历史文化街区，有18.5片在东城。历史文化街区承载着古都风貌和厚重文脉，是老城保护复兴的核心所在。老城的平房区人口资源环境之间的矛盾依然很突出，街巷胡同基础设施存在短板，房屋也比较破旧，人口密度过高、居住拥挤、交通出行不便，传统院落规制和风貌都受到侵蚀，历史文化街区的吸引力、活力不足，街区品质的整体水平还不高。那么如何妥善处理好历史风貌保护和居民住房条件改善的关系，如何破解保护利用与发展的难题，都是我们下一步需要深入研究探索的。

　　同时，城市治理多元主体的作用发挥还不够充分。越是超大城市，越要在共治上下功夫，充分发挥多元主体的作用。但在目前我们的城市治理当中，作为领导力量的政府，发挥作用的边界仍不是很清晰，缺位、越位的事情时有发生，居民、自治组织在城市治理中处于提意见的角色，作为建设、管理主体的角色意识、责任意识还不强；多元参与的渠道不通畅，社会组织、专业机构参与保护的平台机制还不完善，参与的积极性还不够高，共治共享共建的多元治理格局还没有完全形成。

　　卢映川：从这些年的实践来看，规划实施还面临不少难点和挑战。比如，历史文化街区、平房区的保护更新问题，一些老旧小区的改造问题，多年形成的历史遗留项目的处置问题等。

　　拿历史文化街区、平房区的保护更新来说，西城涉及的量还是很大的。整个西城区属于老城区的大体上要占全区的62%左右，历史文化街区大约要占到26%。平房区有几个突出特点，人口密度大，基础设施比较薄弱，居住空间非常狭小，人口老龄化问题非常突出，公共空间、生活服务配套也非常有限。另外平房区还有一个特点就是直管公房的量比较大，过去没有实行过房改。同时这些区域又是老城保护、历史文化保护的重点地区。

　　对于这些平房区如何有效实施保护更新，既坚决贯彻习近平总书记的要求，把老城的风貌保护好，同时又不断地改善人居环境，是摆在规划实施中的一个难题。

　　除此之外还有一些难点，比如说老旧小区，尤其是已经实行房改、产权关系转变为个人、建筑使用寿命已到期的这些老旧小区，如何进行更新改造。而且，有一些老旧小区的建筑非常有特色，还涉及历史建筑尤其是近现代建筑的保护问题。这方面如何去做，也是下一步需要突破的。

　　谈措施

　　坚持以街区更新破解老城保护难题

　　新京报：下一步如何在控规的引领下，创新方式方法来破解上述难题？

　　夏林茂：我们将坚持以街区更新破解老城保护难题。2014年习近平总书记视察北京并发表了重要讲话，我们认识到，通过商业式开发、大拆大建实现老城改造的模式，并不适合核心区。我们紧紧抓住“疏解非首都功能”这个牛鼻子，坚持疏解、整治与优化提升并举，以街区更新为主要抓手，持续开展背街小巷精细化提升，最大限度保护老城风貌，不断提升城市品质。推动历史文化街区保护和全面复兴，营造更加宜居、宜业、宜游的街区空间。

　　街区更新是落实新版城市总规和核心区控规的重要模式。我们明确了深化街区更新顶层设计、建立街区更新项目库，集中力量推进街区更新项目，完善街区更新政策体系建设等四大方面的任务及若干实施项目。坚持规划引领，在城市总体规划和核心区控规的指导下，通过在街区层面做好整体规划，统筹城市规划、建设、管理诸环节，推动街区整体功能改善、品质提升、文化彰显、治理有序和发展动能重塑。

　　我们将全区17个街道划分为一级更新单元和二级更新单元，选取了北新桥街道、前门东区、雨儿胡同作为案例，进行示范设计，作为工作经验的总结；在全市率先提出街区更新实施性文件——《东城区街区更新实施意见》。今年上半年又制定了2020年的街区工作方案，搭建协同治理平台，探索多元化融资渠道，引导鼓励社会力量参与，突出街道主体地位，从经济、社会、文化、环境、风貌、功能等方面统筹推进，编制实施方案，每个街道开展1-2个街区更新试点。我们将以中轴线沿线为重点来开展街区建设，实施崇雍大街沿线、故宫周边等重点街区的保护更新，形成一批共生院，打造老城复兴的标杆。

　　卢映川：坚定有序地推进非首都功能疏解，落实好“双控四降”目标要求。这是工作的重中之重。大力实施好街区保护更新。这是落实控规的一个重要抓手，也是结合建成区老城特点所采取的一套更新模式。像西城目前102个街区单元，在前期工作基础之上，按照保护更新方案实施要求，逐个单元去进行，包括做好诊断分析、城市设计、业态功能优化调整等，同时在此基础上建构起一套针对日常管理的长效常态机制。

　　全面加强历史文化保护，推动老城保护与复兴。

　　深入推进城市精细化治理。就像习近平总书记强调的那样，用“绣花”功夫去推进城市精细治理，尤其是抓好像背街小巷、一些城市角落治理等问题，让城市魅力、城市品质从细节之中散发出来。大力推广运用好新技术、新装备，加强城市智能化、智慧化建设，保障城市安全、高效运行。这是履行好首都功能核心区服务保障职责，更好地服务居民群众生活需要所必需的。

　　积极推进减量发展、创新发展和高质量发展。要持续地坚定不移地去做，让经济结构、产业业态与首都功能核心区功能定位相协调、相一致，保持区域发展活力。

　　实施好民生服务改善提升系列行动。这几年，围绕民生服务改善，我们推出了一系列专项行动计划，比如生活便利和服务提升行动，书香西城计划，学区提升计划，群众身边体育健身设施专项行动，养老驿站、口袋公园建设行动等。下一步，我们要继续扎实抓好这些计划的实施。同时根据居民群众生活的需求变化，不断推出一些新的专项计划。最近，我们已经制定实施了道路林荫计划、家庭医生扩覆盖上水平计划。要通过这一系列专项行动计划的实施，使民生服务不断改善。

　　谈创新

　　完善老城保护和街区更新的政策机制

　　新京报：未来在老百姓的生活环境改善方面，还会有哪些新的尝试？

　　夏林茂：未来，我们还会有新的尝试。一方面进一步完善“共生院”实施的政策体系。创新直管公房管理体制机制，加强法治保障，落实产权单位或者产权人的责任，探索私房修缮补贴、授权经营路径，鼓励社会资本参与到老城保护项目和运营管理。同时，制定区级老城房屋保护性修缮和恢复性修建的管理办法，探索制定老城范围内居民住房的平移政策。加强共生院、房屋的维护、管理、运营等方面的政策研究，明确房屋管理主体的权利和义务，探索建立新业态、新居民、老住户的管理维护机制，实现权责统一，新老住户和谐共生。

　　另一方面，建立对现状建筑价值的评估机制。除了文物建筑按照文保要求修缮外，对其他老建筑也要组织专业的部门和专家，进行安全评估和价值认定，明确有保护价值的院落、建筑，甚至到建筑的具体一些部位、一些构件，分类施策，确保方案设计和施工对院落和建筑的历史价值应保尽保。同时，坚持专业的人干专业的事。我们注重在这个过程中，培育有责任心、有情怀、有能力的设计团队，建立设计团队信誉体系，鼓励近年来参与我区“共生院”设计的优秀团队持续参与东城的建设实践。

　　第三，确定老城平房修缮整治适宜的标准。加强成本控制，坚持保基本、适度改善的原则，明确老城平房房屋的修缮设计、厨卫浴模块、门窗砖瓦等基本配置标准。同时，根据街区功能的定位，可植入新业态，开展文化产业、新形态居住等商业运营，吸引社会资本参与合作。

　　另外，就是加强协商参与，健全长效治理机制。“共生院”不仅要留住老北京胡同四合院的格局和肌理，留住老城的生活方式，还要进一步激发基层治理的活力、重塑社区生态。

　　卢映川：这几年来我们做了一些积极探索，比如去年在菜市口西片地区进行了申请式退租试点。通过保障对保障以及自愿的方式，一方面推动这些区域人口降密度，同时也使留下来的居民能通过“共生院”方式改善居住环境、居住条件。

　　试点效果还是非常好的，例如菜西片自愿申请实现退租的占到了38%左右。对于这些腾退出来的院落，我们采取了保护更新的方式，一方面让建筑重新焕发活力，另一方面通过居住结构、业态结构、公共服务设施的织补调整，使街区重新焕发活力。通过这种方式实现了区域的保护更新，也留住了老街坊。

　　要破解这种类型的难题，需要在实践中进行政策机制、实施路径的创新。在这个过程中，通过改变直管公房管理方式、实施城市资产管理等模式和路径的探索，积极推动建立街区保护更新可持续投入机制，为下一步更大力度地推进街区保护更新、把控规扎扎实实地落到实处打下一个非常好的基础。

　　今年以来，在试点基础之上，进一步扩大了申请式退租范围，相继启动了一些新项目。通过扩大试点，形成一些经验，为渐进式、可持续、小规模、有机更新提供了路子。

　　除了平房区直管公房采取申请式退租、自愿退租这样一种方式，下一步更主要的是围绕老旧小区，特别是已经实行房改、产权关系已经是个人且建筑寿命已经或即将到期的老旧小区，在推进更新上要进行探索和突破。

　　谈民生

　　使疏解和提升更紧密地结合在一起

　　新京报：核心区控规提出，将进一步控制人口规模和建设规模，未来是否会进一步疏解和压缩批发市场等经营性场所？在这个前提下如何满足核心区居民的生活需求？

　　夏林茂：实现“双控”“四降”是落实总规和核心区控规的根本要求。按照市委、市政府关于加快产业升级和非首都功能疏解的总体部署，东城区2014年就开展了商品交易市场疏解整治、优化提升工作。

　　截至去年底，全区已关停小商品市场6个、小吃市场2个、菜市场16个，累计疏解商户9318户、人口33000多人，腾退市场面积约有25万平方米。今年是北京市市场疏解提升专项行动的收官之年，东城区市场疏解工作到目前已经基本完成。截至2020年7月，全区共有蔬菜零售、便利店、餐饮等8类便民商业网点将近2900个，经营面积大约50万平方米，连锁网点的数量达到了1488个，连锁化率达到了51.3%。蔬菜零售、早餐、超市便利店等8种基本的便民商业服务功能实现了社区全覆盖，初步构建起了业态齐全、布局合理、功能完善、服务便捷的生活性服务业发展体系，较好满足了东城区居民日常生活需求。

　　对标核心区控规，东城区生活性服务业在数量布局、规范管理、服务品质等方面与首善标准还有一定差距，我们也正在研究制定《生活性服务业品质提升三年行动计划》，明确了9方面重点任务，对于蔬菜零售、早餐等8种北京市明确的便民服务规范化、连锁化年度发展任务进行了量化；同时围绕着“互联网+”和后疫情时代特征，明确了各业态的便利化、品质化、特色化、智能化发展的任务。此外，我们还将便民洗浴纳入了发展任务。

　　我重点想说一下“菜篮子”，目前菜市场都以摊位零售商户形式来经营，购物环境跟群众的期盼有差距，而且由于市场与商户的责任分不清，特别是疫情期间，这个任务就更加艰巨。我们打算用三年时间，按照已经新制定好的《社区菜市场设置管理规范》标准，通过政府引导、企业主导的方式，实施并完成14家社区菜市场新一轮的规范提升工作。今年我们打算先试点完成两家菜市场整体提升，包括下一步将完成其余12家菜市场的规范提升工作。2021年整体规范提升7家，2022年规范提升其余的5家。

　　卢映川：过去几年，我们持续展开疏解工作，像以“动批”为代表的批发市场和小商品市场，在2018年基本实现全面疏解。

　　当然，疏解非首都功能不仅是疏解这类市场，也包含不适宜首都功能核心区发展的业态转型调整。这方面还要坚定不移持续地推进。至于对居民群众生活是否产生影响？这个可以明确地讲——不会。我们一方面抓疏解，另一方面抓提升，使疏解和提升协调进行。

　　几年来，在疏解过程中，我们坚持把生活服务的改善、设施的织补、配套的完善作为疏解的另一面，同步推进。应该说，这几年抓疏解的同时，抓提升的力度也非常大。比如新建了42个百姓生活服务中心，全区百姓服务中心已有51个，做到每平方公里1个。居民获取一些日常的针头线脑服务，都更加方便了。再比如，新建各类蔬菜网点108个，全区已经有512个，基本实现了买菜的便利。另外，还有养老驿站49个、阅读空间30多个、口袋公园62处、城市森林6处，公园绿地500米服务半径覆盖率从90%左右提升到了97%。应该说，居民生活的便利性得到了比较好的保证。

　　我们紧紧抓住“疏解非首都功能”这个牛鼻子，坚持疏解、整治与优化提升并举，以街区更新为主要抓手，持续开展背街小巷精细化提升，最大限度保护老城风貌，不断提升城市品质。——东城区委书记夏林茂

　　坚定有序地推进非首都功能疏解，落实好“双控四降”目标要求。这是工作的重中之重。大力实施好街区保护更新。这是落实控规的一个重要抓手，也是结合建成区老城特点所采取的一套更新模式。——西城区委书记卢映川

　　新京报记者 邓琦

　　A08-A09版图片/市规划自然资源委供图