核心区控规下很大功夫改善民生

　　首都功能核心区是北京城市空间结构中的“一核”，未来要将这“一核”建设成为全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区，历史文化名城保护的重点地区，展示国家首都形象的重要窗口地区。

　　8月21日，党中央国务院正式批复首都功能核心区控规，首都规划建设从此进入新的历史阶段。近日，新京报记者对话北京市规划和自然资源委主任张维。他表示，核心区控规在突出民生改善方面下了很大功夫。核心区控规编制过程中，把突出政治中心服务保障和突出民生改善工作两条最重要的要求有机统一起来，充分把握千年古都保护更新的特点，在规划理念、组织方式、实施机制等方面都进行了创新。

　　另外，核心区控规按法定程序批准后将成为核心区发展的法定蓝图，任何部门和个人不得随意修改、违规变更。此次还建立了规划督察制度和实施考核问责制度，维护核心区控规的严肃性和权威性。

　　直接回应人民群众对美好生活的新期待

　　新京报：核心区控规最大的亮点和创新是什么？

　　张维：在核心区控规编制过程中，我们把突出政治中心服务保障和突出民生改善工作两条最重要的要求有机统一起来，充分把握千年古都保护更新的特点，在规划理念、组织方式、实施机制等方面都进行了创新。

　　首先，在规划理念上，坚持减量提质，优化提升首都功能。我们深刻把握“都”与“城”、保护与利用、减量与提质的关系，统筹考虑政务功能保障、疏解减量提质、老城整体保护、街区保护更新、民生改善和城市安全六大方面，有序推进非首都功能疏解，治理“大城市病”，实施核心区功能重组，优化提升政务功能，擦亮北京历史文化金名片，让老胡同的居民过上现代生活。总而言之，就是要建设一个政务环境优良、文化魅力彰显和人居环境一流的首都功能核心区。

　　其次，在组织方式上，坚持开门编规划，凝聚各方共识。核心区控规由首规委统筹组织，市领导亲自挂帅成立规划工作专班，中央有关部门、市级各委办局、东城区和西城区人民政府共同参与，落实中央、地方和社会各界共同责任。技术上也成立了编制专班，由首规委和名城委专家领衔，共有21家设计单位共同参与，组建近300人的设计团队，街道、责任规划师团队深入参与了方案编制，为支撑规划实施提供技术保障。历经近三年时间，经过多次征求有关部门、专家学者和社会各界意见，市人大、市政协审议和协商，市委市政府研究，首规委审议，形成凝聚各方共识的规划成果。

　　在实施机制上，坚持以人民为中心，打造一流人居环境。“人民城市人民建、人民城市为人民”，规划突出基层治理在规划实施中的重要作用，直接回应人民群众对美好生活的新期待。比如在核心区控规公示中，我们在东城区和西城区的32个街道都分别设置了“规划微展厅”，让大伙儿在“家门口”就能了解核心区控规的内容，表达自己对街区规划建设的意见建议。对公示期间收到的群众意见，我们逐条研究并积极采纳，为下一步解决人民群众关心的问题、组织规划实施打下坚实基础。

　　突出政治中心、突出人民群众

　　新京报：在营造安全优良的政务环境方面，核心区控规做了哪些具体安排？优良政务环境的营造与人居环境的改善提升是什么关系？

　　张维：习近平总书记指出，实施好新版城市总体规划，突出政治中心、突出人民群众是最重要的两条要求。规划以更高水平、更大力度做好政治中心服务保障工作，全力为中央党政军领导机关营造安全优良的政务环境；同时，通过构建优质均衡的公共服务体系，切实改善居住条件，创造绿色、高效、友好的交通出行环境，提供安全可靠的市政基础设施保障等方面措施，践行好以人民为中心的发展思想。

　　在具体安排上，首先是优化空间布局，坚定不移疏解非首都功能，切实把核心区人口、建筑、商业和旅游四个密度降下来。结合非首都功能疏解，统筹利用好北京市搬迁腾退空间，优化中央政务功能布局，稳步推进核心区功能重组。推动中央政务功能向长安街沿线相对集中布局，强化政治中心、文化中心、国际交往中心的核心功能，体现以人民为中心的发展思想，展现大国形象。

　　其次，加强城市设计。塑造舒朗庄重的中央政务空间形象。加强中南海及周边地区、天安门-长安街等重点地区综合整治和重要节点城市设计，体现长安街庄严、沉稳、厚重、大气的形象气质，塑造气势恢宏、大度雍容、舒朗庄重、纲维有序、礼乐交融的空间意向，展现新时代大国气概、民族精神、首都形象。把握好建筑总基调和多样性，在继承中发展，在发展中创新，传承中华传统文化精髓，展现新时代首都形象。

　　在提升环境品质方面，以长安街中轴线为骨架、历史文化要素为基底,重塑水绿空间。提升长安街两侧沿线交通品质，改善道路出行环境。倡导绿色出行，提高公交服务水平，优化步行和自行车系统，降低小客车出行强度，提高停车管理水平。结合疏解腾退空间，增加公园绿地、小微绿地和公共型附属绿地等不同形式的绿色空间。

　　另外，完善城市服务。健全完善“四个服务”制度机制，构建安全可靠的市政基础设施体系，提高应对突发公共卫生事件等的城市发展韧性，为中央政务活动创造安全、良好、宜人的服务保障环境，让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感。

　　以中轴线申遗保护带动重点文物腾退

　　新京报：核心区控规对于老城整体保护做了哪些安排？有何亮点？中轴线申遗与老城保护是什么关系？

　　张维：历史文化是城市灵魂，核心区控规编制过程是再次认识北京老城核心价值的过程。北京老城作为中华文明源远流长的伟大见证，具有无与伦比的历史、文化与社会价值。所以，这次的核心区控规紧紧围绕老城核心价值的保护与传承，讲好老城故事，推动老城复兴。将老城整体保护与人居环境改善统一起来，让老城历史文化和现代生活融为一体，让老城的核心价值增添更加丰富、立体的时代内涵。这次控规在历次城市总体规划明确的老城整体保护重点基础上，更加关注对历史格局、空间形态、景观视廊、城市风貌等老城核心特色的保护，强化平缓开阔、壮美有序、古今交融、庄重大气的整体风貌特色。

　　中轴线是北京城的脊梁，保护好中轴线、守护好北京老城是我们共同的责任。从2017年开始，蔡奇书记先后8次调研中轴线。老城保护是实施核心区控规的主要任务，而中轴线申遗保护则是有力抓手，是助推重点文物腾退、老城整体保护的重大工程，更是北京建设全国文化中心的标志性工程，对实现首都核心区功能定位具有战略性意义。

　　一方面，中轴线是包含了一系列历史纪念物、建筑群、历史地标、历史道路及桥梁的城市空间综合体，是北京老城严谨对称格局的核心所在。而老城正是体现依中轴线对称特点的重要载体，依中轴线对称展开的四重城廓、棋盘路网、城市标志物和历史水系，以及平缓开阔的天际线，都是在强化中轴线的核心价值。

　　另一方面，纳入中轴线核心遗产点的太庙、社稷坛、先农坛与天坛等重要文物建筑，仍有部分被一些单位和居民占用，没有实现完整保护。尤其是先农坛，腾退难度较大，多年来都没能解决。如今，借助中轴线申遗，这些文物将得到高度关注，目前市、区政府正在与各产权单位对接，制订腾退计划。

　　动态调整任务清单和重点工作

　　新京报：下一步将如何维护核心区控规的严肃性和权威性，确保控规落地？

　　张维：我们将坚持一张蓝图绘到底，核心区控规按法定程序批准后将成为核心区发展的法定蓝图，任何部门和个人不得随意修改、违规变更。为维护核心区控规的严肃性和权威性，建立了规划督察制度和实施考核问责制度。

　　一方面，通过督察，强化对规划全过程、全方位实时指导与监督，促进行政机关和有关主体主动接受社会监督。另一方面，落实规划属地的实施主体责任，将规划实施纳入对核心区绩效考核和领导干部责任审计。规划部门加强与纪检监察机关协调配合，及时发现、移送规划实施过程中的问题线索。

　　为确保控规落地，我们组织编制了《首都功能核心区控制性详细规划三年行动计划》，将核心区控规指标分解到实施任务中，确保任务可量化、可考核。我们将定期检查评估，可能是以年度为单位，抓好各项规划目标和重点任务落实情况监督检查。根据体检评估情况，对任务清单和重点工作进行动态调整，逐年滚动编制和实施，层层推进、层层递进，形成时间衔接、层层推进的工作布局。

　　“突出人民群众、民生改善，一直是我们落实城市总体规划、编制核心区控规最重要的要求之一。”——张维

　　历时近3年，经过19轮打磨，《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年-2035年）》昨日正式发布。在公示版基础上，最终版核心区控规新增了“加强公共卫生体系建设”等相关内容。东城区和西城区控规为何统一编制？为何新增公共卫生体系建设相关内容？未来首都功能核心区将建成什么样？就此，新京报记者采访了权威官员和专家。

　　此次公布的核心区控规，把人居环境建设与政务功能完善、老城整体保护、民生改善三者紧密结合在一起，并互为依托，没有孤立地强调任何一方。一方面，塑造大国首都的整体形象，优化提升首都功能；另一方面，保护老城文化遗产，积极保护、整体创造；与此同时，应对社会发展需求，提升人居环境质量。这可以说是对首都功能核心区的人居环境进行整体性创造的开始，为新时期首都建设奠定了基础。——中国科学院院士、中国工程院院士、清华大学建筑学院教授吴良镛

　　追问1

　　东、西城控规为何统一编制？

　　首都规划建设委员会办公室负责人：首都功能核心区是全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区，是历史文化名城保护重点地区，是展示国家首都形象的重要窗口，是全市工作的重心所在，地位特殊、责任重大。一个功能区可以由多个行政区组成，东城区和西城区是首都功能核心区的重要组成部分，历史文化、资源禀赋、发展阶段相近，将两个区作为一个整体统一开展规划编制，对落实总体规划要求具有重要意义。

　　追问2

　　对京津冀协同发展有何意义？

　　京津冀协同发展专家咨询委员会专家李晓江：《京津冀协同发展规划纲要》中对京津冀的定位，是以首都为核心的世界级城市群。京津冀定位就决定了北京在京津冀中具有核心地位，京津冀的核心是首都，首都的核心是政治功能，所以服务好中央政务是北京发展、京津冀发展的最重要的核心任务。

　　京津冀协同发展作为国家的一个空间战略、区域战略。有三步非常明显的空间性战略，第一步是明确通州作为北京的城市副中心，第二步是设立河北雄安新区，第三步是编制首都功能核心区规划。

　　这三个区域其实承担着不同职能，这三个职能原来都集中在北京核心地区或者首都功能核心区周围，通过空间调整，把北京的行政功能转移到北京城市副中心，能减轻北京中心区的压力，同时又能保障北京作为一个两千万人口城市的正常运行。

　　设立河北雄安新区的目标很明确，首要任务是承接疏解的北京非首都功能，同时也承接首都地区发展的一些功能外溢甚至增量，所以雄安不仅是被动承接，也是创造一个新的发展区域，来平衡这个区域的空间格局。

　　到第三步明确东、西城区作为首都功能核心区，让北京最核心地区把非首都核心功能疏解出去了，更好地服务于首都职能。另外非常重要的一点，从规划师角度来讲，这从根子上保住了北京老城。

　　住房和城乡建设部总经济师杨保军：首都功能核心区和北京城市副中心、河北雄安新区，一句话概括是“一核两翼”关系。为让首都功能更好地发挥作用，就需要北京城市副中心来分担地方性的事物。当然还有一个目的，就是带动东部片区发展。

　　河北雄安未来定位是科技创新中心，也是为把北京聚集的人才、科技力量释放出来，但是释放的平台在雄安。所以北京是源，河北雄安是流，通过雄安再来带动和促进河北发展。这三者之间是分工和协同，北京的首都功能核心区突出强调的是政治中心、文化中心、国际交往中心，北京城市副中心更多强调的是经济功能，还要有一个重要使命，是服务保障好核心区功能发挥。河北雄安新区主要是依托北京疏解的一部分优质高端资源来产生动力，带动更大范围冀中南地区发展。

　　追问3

　　批复版的核心区控规有哪些变化？

　　北京市城市规划设计研究院院长石晓冬：这次核心区控规批复版跟草案最大的差异，就在于公开了规划实施要点。

　　规划实施要点是核心区控规和之前批复的北京城市副中心控规以及河北雄安新区起步区控规最显著的不同，这主要是考虑到核心区的实际情况以及未来工作的特征专门设计的。

　　在具体内容上，批复版跟草案最大的区别是增加了公共卫生体系建设相关内容。

　　今年发生的新冠疫情是对北京公共卫生体系的一次大考，让我们认识到在首都超大城市治理体系和治理能力现代化的过程中，还有许多要改善的地方。核心区的公共卫生体系关系到首都功能的保障，是保障人民群众生命安全和身体健康的重要措施。

　　此外，批复版还对公众意见和群众关切的问题进行了回应，对文本进行了适当修改，主要聚焦公众意见集中与日常工作和生活密切相关的热点难点问题，包括居住环境改善、居民公共服务提升、交通出行、停车、历史文化保护、公共空间品质、规划如何实施等。

　　追问4

　　核心区控规特点和亮点是什么？

　　石晓冬：首先是搭建了开门编规划的组织体系，组织21家深耕核心区规划设计的单位，形成300多人的团队，同时发动32个街道，百余名街区更新的责任规划师，以及上百名街道、社区基层工作者，参与到规划方案编制中，这尚属首次。

　　其次，建立了面向实施的技术体系。控规充分考虑了这是在老城区的规划，以及采用街区保护更新这个工作的特点，突出规划颗粒度，也就是非常细、非常可感知。下绣花功夫，对首都功能核心区现状约两百万常住人口、3.6万宗各类权属的土地，还有25万栋建筑、百街千巷、10005棵古树深入分析研究。对32个街道、183个街区、400多个社区、大约3600个地块，分级分类指导，针对核心区人口、用地、建筑间的复杂关系，以及空间资源非常有限的特点，增加规划实施的时间维度，建立“以时间换空间”的规划思路。

　　三是总结了老城保护的公共空间体系。这次控规强调紧密围绕老城核心价值，做好保护和传承，精心保护好这张中华文明的金名片，保护好两轴，即中轴线和长安街，保护好四重城廓、六海八水、九坛八庙、棋盘路网的历史格局；丰富和拓展保护对象，增加对地下文物埋藏区、历史街巷、历史名园、革命史迹的保护，共明确11类保护对象。

　　通过规划，要求历史文化街区保护范围从老城的33%提高到38%，接下来会逐批公布历史建筑名录，同时要精心打造10条文化探访路、15片文化精华区，体验4种文化；营造36条特色景观视廊等。

　　四是在规划编制中形成了“1+1+32”的成果体系。这次规划的成果形成了一本规划文本，一本街区保护更新导则和32册控规图则的成果体系，满足规划组织实施的需要。

　　追问5

　　未来的核心区将是什么样的？

　　石晓冬：首都功能核心区规划的目标是要建设成为政务环境优良、文化魅力彰显、人居环境一流的首善之区。

　　什么是首善之区？首善的意思就是表率，是最好的。

　　核心区发展首先要体现城市战略定位，维护安全稳定，成为一个运行高效的国家中枢。从形象面貌上看，比如景山是核心区自然地理制高点，登上景山远眺，就可以看到纲维有序、礼乐交融的整体空间形态。漫步老城，可以游赏这种舒朗庄重、古今辉映的建筑环境。徜徉街巷可以游览蓝绿环抱、和谐宁静的公共空间，在核心区要随处可以品味历史、可以感受文脉、可以享受生活的图景。

　　当然核心区老城不能只是好看，还要好用。所以未来的首都功能核心区在保有独一无二古都特色基础上，还要集合许多世界著名首都的优点，比如说华盛顿非常发达、完善的基层公共服务设施系统；比如东京高效的轨道公共交通系统；比如巴黎古老和创新完美融合，非常好的城市活力。

　　A06-A07版采写/新京报记者 邓琦

　　A06-A07版图片/市规划和自然资源委员会供图