他们眼里的《长江保护法》

　　作为我国首部流域法，《长江保护法》的出台具有划时代的意义。

　　这部新法规能给长江流域带来什么？为什么多条内容对生态流量管控作出了明确要求？为什么有了《水法》《水污染防治法》等法规，还要出台单独的《长江保护法》？太湖、巢湖的湖泊富营养化将如何改善？

　　就这些问题，我们邀请到生态环境部、水利部相关司局负责人以及环境保护专家,进行深入解读。

　　水利部政法司副司长陈东明

　　《长江保护法》为其他流域立法形成示范

　　《长江保护法》一系列配套制度将尽快出台

　　新京报：在《长江保护法》制定过程中，水利部主要参与了哪些工作？

　　陈东明：在《长江保护法》的制定过程中，水利部参与了这部法律的起草、征求意见、修改完善、调研全过程。

　　《长江保护法》共计9章96条中，涉及水利部门的职责约占三分之一，主要包括水资源管理、河湖管控、水生态保护修复、洪涝灾害防御等四个方面，充分反映出水利部门在长江的治理和保护中肩负着重要的责任。

　　新京报：《长江保护法》在研究和制定的过程中，遇到过怎样的难题？

　　陈东明：长江的情况十分复杂，并且涉及各类社会行为，在立法的过程中，问题是主要导向，那么问题有哪些？目标又在哪儿？在短时间内汇集各方面问题并找到对策措施，是非常不容易的。

　　另外，《长江保护法》是一部综合性的保护法，最重要的就是做好统筹协调、系统保护的顶层设计。长江保护牵涉部门众多，各部门保护长江的相关职责，这次都非常全面地写到了法律中，比如水资源管控由水利部牵头负责，水污染防治由生态环境部负责，水生生物保护由农业农村部负责等。各部门之间如何协调运作，从而既有统一合作，协力共管，又能让各部门最大程度发挥作用，是一项庞大的工程。在这次立法过程中，由全国人大环资委牵头起草，发挥各部门的优势，把长江最主要的问题集中反映，并研究出针对性的措施，是非常了不起的。

　　新京报：从法到治，未来如何保障这样一部“破冰之法”的有效落地和实施？

　　陈东明：先要向社会普及《长江保护法》。水利部将组织水利系统有关单位，采取多种方式宣传贯彻《长江保护法》，在水利部、长江委、太湖局、流域内地方各级水利部门网站设置宣传专栏。《长江保护法》还将作为今年世界水日、中国水周宣传的主要内容，通过专家解读、公益广告、网上知识竞赛活动、举办展览等方式向公众科普，呼吁大家参与到长江大保护中来。

　　另外，水资源论证、水资源调配、生态流量管控、水工程联合调度、河道采砂管理等《长江保护法》配套制度也在研究制定中，将尽快出台，促进这部法律的落实。

　　首次建立生态流量保障制度

　　新京报：《长江保护法》中，有多条内容对生态流量管控作出了明确要求，这是出于怎样的考虑？

　　陈东明：生态流量是维系河湖生态系统结构和功能，提升河湖生态系统质量和稳定性的基础，对长江生态保护修复具有重要作用。过去一段时期，长江流域一些地方人与自然争水，生态流量难以保障，出现了河湖生态系统萎缩、生境退化等问题。

　　针对这些问题，《长江保护法》在我国法律中首次建立了生态流量保障制度，为长江生态保护和修复提供了重要法律支撑。

　　新京报：针对生态流量管控，未来水利部有哪些计划？

　　陈东明：《长江保护法》出台后，针对生态流量管控，水利部将建立和健全生态流量标准体系，明确主要河湖生态流量保障目标，确定重要断面保障措施，把监测体系建立起来，实现长江流域主要河湖生态流量管理全覆盖。还要把生态水量纳入年度水量调度计划，加强水工程调度监管，落实生态流量调度要求。

　　还将建立长江流域生态流量监管平台，对重要控制断面和主要水工程生态流量进行实时在线监测和预警，并加强检查和执法监督。在鱼类产卵期、河口咸淡水平衡等敏感生态期，开展用水保障研究和生态调度试验，加强重要河段生态调度效果评估。

　　新京报：长江流域的采砂情况长期受到关注，《长江保护法》中加重了对于非法采砂的处罚力度，是什么原因？

　　陈东明：河道采砂关系河势稳定、行洪安全、通航安全和生态安全，加强河道采砂管理是实施长江保护的一项重要工作。

　　2002年《长江河道采砂管理条例》实施以来，长江干流河道采砂实现了总体可控和稳定向好。但随着经济社会发展，砂石需求增加造成非法采砂暴利，导致长江流域非法采砂、乱采乱挖现象依然存在。由于该条例的适用范围仅限于长江宜宾以下干流河道，对长江其余河段缺少法律制约，且条例处罚力度相对偏轻，针对非法采砂的罚款额度在10万到30万之间，相较于长江采砂行为的暴利，威慑力不足。

　　这次《长江保护法》对采砂管理作出了明确规定，实施长江流域河道采砂规划和许可制度，划定禁止采砂区和禁止采砂期，建立严格管控和联合执法制度。同时规定了更加严格的处罚措施，非法采砂除了没收违法活动船舶外，从过去的最高罚款30万元，提高到处货值金额20倍或者最高200万元罚款。

　　水利部将加强长江防洪体系建设

　　新京报：去年国内多地遭遇严重洪涝，防洪减灾是治水的头等大事，目前长江流域总体防洪减灾能力如何？《长江保护法》起到怎样的作用？

　　陈东明：长江防洪是“天大的事情”。经过多年防洪治理，目前长江流域基本形成了工程措施与非工程措施相结合的综合防洪减灾体系，防洪能力有了较大提高。

　　不过，长江防洪减灾体系还存在工程体系未达到规划标准、水工程联合调度体制机制有待完善、监测预警等非工程措施需要加强等问题。对此，《长江保护法》在防洪减灾体系建设、水工程联合调度、河道泥沙观测和河势调查等方面作出了要求，并对洪涝干旱等灾害的监测预报预警体系建设等作了规定。

　　拿水工程联合调度举例，《长江保护法》首次从法律层面明确提出加强水工程联合调度，是具有创新性的。它的创新性体现在两个方面，一个是“联合”。长江上游有很多大型的水利水电等控制性工程，它们分属于不同的主体，以往什么时候放水、蓄水，放或蓄多少水，没有统一的标准和协调机制。从前我们是调度单个工程，有了水工程联合调度机制后，现在可以对整个中上游大型水工程实施联合调度，提高了水资源配置能力，发挥了“1+1>2”的效果。另一个创新体现在多功能和多目标的调度。原来水工程调度的主要目标是防洪，现在涵盖到供水、生态、航运、发电、应急等多目标。

　　接下来水利部将加强长江防洪体系建设，加快病险水库除险加固、干支流堤防和蓄滞洪区建设，强化河势控制和河道综合治理，提升洪涝灾害防御工程标准。同时，加强以水文站网为基础的综合监测站网建设，以及河道泥沙观测和水情雨情监测预报预警。

　　要把人的活动控制在长江承载能力内

　　新京报：总体来看，《长江保护法》出台后，对于长江的保护和发展具有怎样的意义？

　　陈东明：《长江保护法》的实施，标志着长江保护治理迈入了依法实施的新阶段，为维护长江流域乃至国家水安全、生态安全提供了重要法制保障。作为国内第一部关于流域保护的法律，它还能够为我国其他流域立法形成示范效应。

　　新京报：保护长江，也是改善“人与江”关系的契机和挑战，未来会如何做？

　　陈东明：随着长江流域经济社会快速发展和全球气候逐步变化，长江水安全面临的压力日益加大，水旱灾害频发、水资源短缺、水环境污染，水生态损害、水土流失严重等新老问题交织，长江健康状况不容乐观。协调好江与人的关系，核心是要让人的活动与资源生态环境承载能力相协调，把人的经济发展和社会活动限制在资源生态环境承载能力范围内。要以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，合理规划人口、城市和产业发展，走绿色、可持续的发展路线。

　　在这方面，《长江保护法》里提出完善规划和建设项目水资源论证制度，这个制度非常重要，其目的就是要使经济社会活动与水资源条件相适应，尤其是规划产业布局、城镇布局这类牵一发动全身的经济社会活动，事先更要注意与水资源条件相匹配，就像老话说的，“有多少水泡多少馍”，这样才能实现可持续发展。

　　生态环境部法规与标准司、水司相关负责人

　　长江工业污染治理成效仍需巩固

　　国家立法层面首提生态环境分区管控

　　新京报：长江流域生态环境保护的突出问题是什么？

　　水司相关负责人：生态环境部始终把长江保护修复攻坚战作为污染防治攻坚战的重中之重，会同国务院有关部门和沿江11省（市），抓实抓好。经过不懈努力，长江经济带生态环境发生了转折性变化，水生态破坏趋势得到初步遏制，水环境质量明显改善，长江流域劣Ⅴ类国控断面首次全部消劣，干流首次全线达到Ⅱ类水质。

　　但部分地区环境基础设施欠账较多，黑臭水体整治、工业污染治理等污染物减排成效仍需巩固提升；农业种植、养殖、城市初期雨水等面源污染在一些地方正在由原来的次要矛盾上升为主要矛盾，城乡面源污染防治亟待突破；一些地方湿地萎缩，水生态系统失衡，重点湖泊蓝藻水华居高不下，水生态保护与修复亟须突破。

　　新京报：《长江保护法》首次在国家立法层面规定生态环境分区管控制度，具体是如何规定的？

　　法规与标准司相关负责人：《长江保护法》规定，长江流域省级人民政府根据生态环境和资源利用状况，制定生态环境分区管控方案和生态环境准入清单，确保产业结构和布局与长江流域生态系统和资源环境承载能力相适应。

　　同时要求划定河湖岸线保护范围，明确禁止在长江干支流岸线一公里范围内新、扩建化工园区和化工项目，禁止在干流岸线三公里范围内和重要支流岸线一公里范围内新、改、扩建尾矿库。对于违反生态环境准入清单，以及违反规定在岸线管控距离里进行生产建设活动的，规定可处最高五百万元的罚款直至关闭的严厉处罚。

　　新京报：长江流域水污染防治是很多人关心的问题，《长江保护法》将带来哪些改变？

　　法规与标准司相关负责人：《长江保护法》设专章规定长江流域水污染防治，要求根据长江流域水环境质量改善要求和水污染防治特点，建立完善长江流域水环境质量标准和污染物排放标准体系。

　　流域各省（区、市）严格总磷排放管控要求，有效控制总磷排放总量，流域各地加强城乡污水处理能力建设，组织江河、湖泊排污口排查整治，明确责任主体，实施分类管理。对未达到水质目标的水功能区，严格控制新设、改设或者扩大排污口。对于农业面源污染防治、地下水环境风险防范、固体废物处置和水上危险货物运输也将加强管理。

　　太湖、巢湖仍属于轻度富营养状态

　　新京报：太湖、巢湖湖泊富营养化一直受到关注，现在情况如何？

　　水司相关负责人：“十三五”期间，太湖、巢湖营养状态均为轻度富营养。其中，太湖营养状态指数2017年有所升高，随后呈逐年下降趋势；巢湖五年间呈波动趋势。2020年，太湖、巢湖营养状态指数较2019年均有所降低，但仍为轻度富营养状态。

　　“十三五”期间，生态环境部高度重视太湖、巢湖等重点湖泊水污染防治工作，明确了水质目标和保护要求；制定《重点湖泊水华预警工作机制（试行）》，指导地方做好太湖、巢湖等水华预警防控；建立健全分析预警、调度通报、督导督察相结合的流域环境管理综合督导机制，指导相关省份精准识别重点湖泊水质变化情况，对存在的突出水生态环境问题加大整治力度，太湖、巢湖等重点湖泊水环境质量改善工作取得积极进展。

　　新京报：为了改善太湖、巢湖生态环境质量，下一步将采取哪些措施？

　　水司相关负责人：生态环境部正在组织编制重点流域水生态环境保护“十四五”规划，将以水生态保护修复为核心，统筹水资源、水环境、水生态系统治理，在巩固提升污染治理成效的基础上，大力实施生态保护修复，严格生态空间管控，系统谋划湖泊生态缓冲带建设，开展规模化水生植被恢复和鱼类结构调控，逐步提升生物多样性和湖泊自净能力。

　　公众环境研究中心主任马军

　　要重视长江上下游、左右岸之间的协调治理

　　全国超过40%的污水排入长江

　　新京报：长江及长江沿线经济带，对于我国有多重要？

　　马军：一组数据就能直观地体现，长江经济带覆盖9个省2个市，面积约205万平方公里，占全国的21.4%。2019年，长江经济带实现地区生产总值45.8万亿元，同比增长6.9%，占全国经济总量提升至46.2%。

　　新京报：最近几年，长江生态环境遭到透支，习近平总书记曾痛心地形容，“长江病了,而且病得还不轻”。就你了解，情况有多严重？

　　马军：长江经济带GDP在全国总量中的占比超过40%，与之对应的，全国超过40%的污水也排到了长江。习近平总书记强调要给长江治病之后，生态环境部门下大力气改善，情况有相当的好转。

　　但是，长江毕竟是全世界第三大的河流，年均水资源总量达9960亿立方米，整体污染的负荷依然突出，长江出海口，也就是东海的污染情况尤甚。过度的水电开发和捕捞，也对长江生态环境造成了重创。

　　一个惨痛的后果是，水生生物大量灭绝。相比上世纪五六十年代，长江流域的动物种群规模已经下降了90%以上，中国特有的小型淡水鲸白鱀豚，已经功能性灭绝，长江白鲟也已灭绝。

　　这还只是可见的污染。不可见的污染是什么？是长江沿岸布局密集、以重工业为主的工业园区，这些园区每天都有大量的有毒有害化学品吞吐，虽然至今还没有发生应急事件，但年复一年的积累，是极大的隐患。

　　新京报：我国已经有《水法》《水污染防治法》等法规，为什么还要出台单独的《长江保护法》？

　　马军：如果这些水污染治理法规真的落实到位了，长江就不会出现上述严重的问题。长江是中国经济的大动脉，承载了我们的后续发展，如此至关重要的角色，决定了我们不能再耐心等待现有法规生效，单独的保护立法迫在眉睫。

　　单独立法也能更有针对性、更系统性地推动长江保护，关注长江流域的突出问题，这是一般性立法不能比拟的。

　　流域生态补偿可尝试通过市场化方式实现

　　新京报：《长江保护法》提出，国家建立长江流域协调机制，统一指导、统筹协调长江保护工作；相关地方要建立协作机制，协同推进长江流域生态环境保护和修复。为什么长江流域保护要特别强调协作和统筹？

　　马军：长江流经9省2市，上下游、左右岸之间的协调是非常困难的，如果像铁路警察一样各管一段，就会产生很多问题。

　　举例来说，现在沿江很多工业园，是把取水口放在上游，排水口放在下游，对于单个城市来说，好像没什么问题，但是随着城市发展，沿江很多城市已经连成了一片，A市的下游可能是B市的上游，B市的下游又可能是C市的上游，污染就会层层累加、扩散。

　　所以统筹协调长江保护，才是解决办法。

　　新京报：《长江保护法》鼓励长江流域上下游、左右岸、干支流地方人民政府之间开展横向生态保护补偿。但长期以来，生态补偿应该由谁来补、补多少、怎么补等问题，一直存在争议，你认为该如何解决？

　　马军：生态补偿在我国已经有很好的实践先例，比如京冀签订的密云水库上游潮白河流域生态保护补偿协议、浙江和安徽关于新安江的流域生态补偿机制等。不过在相对大一点的流域，补偿机制的落实存在一定困难。

　　目前，生态补偿还是通过国家转移支付的方式实现，我认为，其实可以运用市场化方式来保障。一些长江上游的生态资源，在开采或加工时，会给当地造成很严重的环境破坏，但带来的收益很低。

　　今后，这种定价机制是不是可以调整，就是把开发成本给囊括进去，抬高资源定价，尤其不能人为压价。

　　长江数以万计的排污口位置应向社会公开

　　新京报：此前一些媒体报道，长江保护还存在消极执法、钻法规空子等诸多问题，比如明确严打非法捕鱼乱象，但还是有一些人打着休闲垂钓的幌子，从事多竿多钩、盈利性垂钓的情况。在你看来，基层应该如何加强执法？

　　马军：要切实强化执法，一方面要加强经费支出和人员培养，另一方面也可以运用更多新的信息化技术，比如无人机、卫星遥感、地面自动检测、人车走航监测等。

　　这里面具体地讲，刚才提到的自动监测是一种创新设备，现在长江沿岸很多涉水企业都安装了这个设备，要让这些设备真正起效，就需要充分的信息公开。但目前来看，很多省份这方面的自动监测数据非常不稳定，也不够公开，未来应作为重点去改善。

　　另外，付出了很大的努力之后，我们把长江数以万计的沿江排污口都给梳理出来了，这些排污口的位置也应该向社会公开，因为现在公众参与的热情很高，信息充分公开后，就有无数双眼睛可以协助监督。像之前一些地方治理黑臭河，就公布了公众举报的微信平台，得到了大量的反馈。

　　新京报：你认为，未来长江流域保护面临的最大挑战是什么？

　　马军：就是发展和保护的矛盾依然突出，因为实践中涉及了巨大的利益。比如说，治理污染不可避免地要关停、迁走重工业园区，但有些园区是当地经济发展的支柱，此前都投入了巨资，管控怎么才能落实？换句话说，《长江保护法》能否真正遏制以牺牲环境为代价换取经济利益的方式？这是需要关注的。

　　新京报首席记者 李玉坤 记者 黄哲程 张畅