“一法一规则”修正将为“全过程民主”护航

　　今日，十三届全国人大四次会议开幕，两部涉及人大组织制度、工作机制、运行模式的重要法律草案——全国人民代表大会组织法修正草案与全国人民代表大会议事规则修正草案（即“一法一规则”）将提请大会审议。

　　此次提请大会审议的草案，是“一法一规则”启动修法以来第三度亮相。全国人大组织法颁布施行于1982年，是关于全国人大及其常委会组织和工作的基本法律，规定了全国人民代表大会、常务委员会、各委员会和代表的职权职责等。全国人大议事规则颁布施行于1989年，是关于全国人大工作和议事程序的基本法律，是对宪法关于全国人民代表大会工作程序等规定的立法实施，主要规定了全国人大工作和议事程序，如大会举行时间，议案怎么提出和审议，怎样审议工作报告、审查国家计划和预算报告等。

　　施行30余年后，去年8月，“一法一规则”以联袂之势首次启动修法程序，十三届全国人大常委会第二十一次会议初次审议了两部法律的修正草案。初审之后，去年12月，十三届全国人大常委会第二十四次会议二次审议草案。

　　去年8月，全国人大常委会法工委主任沈春耀作草案说明时表示，本次修法，总结吸收人民代表大会制度实践的新经验新成果，适应人大制度面临的新情况，解决工作中遇到的新问题；充分反映监察体制改革、党和国家机构改革后有关机构设置及其职能发生的新变化，完善适合最高国家权力机关特点的、充满活力的组织制度和运行机制；处理好全国人大组织法与全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、选举法、立法法、预算法、监督法、代表法和监察法等相关法律之间的关系，做好衔接，避免简单重复。

　　此前的两次审议稿体现了上述修法目的，对如何提升议事质量效率、强化政治公开机制、激活代表作用等作出了诸多新安排。两次审议过程中，人大如何监督监察委员会、代表能否“调团”、主任会议可否代行人大常委会职权等问题受到关注。

　　1 立法亮点

　　二审稿增加规定 强调“全过程民主”

　　去年8月一审时，沈春耀介绍，全国人大组织法制定比较早，此次修改按照多年来行之有效的立法惯例，增设了“总则”一章。“总则”一章增加规定全国人大及其常委会的性质和地位，明确坚持党的领导和人大工作的指导思想，明确人民当家作主原则，明确依法治国原则，明确全国人大及其常委会的组织原则，还增加了关于全国人大及其常委会对外交往的规定。

　　去年12月二审时，为贯彻习近平总书记关于社会主义民主是“全过程民主”的重要论述，草案二审稿增加规定，全国人大及其常委会坚持“全过程民主”，“倾听人民的意见和建议”。并在现行全国人大组织法第40条中增加规定，代表“充分发挥在全过程民主中的作用”。

　　“作出这样的规定是由全国人民代表大会的性质决定的，是贯彻总书记‘全过程民主’重要要求的法律化，也是本届全国人大代表履职的一大特点。”二审分组审议时，全国人大常委会副委员长张春贤说，“我们在地方开展调研、执法检查过程中接触了各级人大代表，他们的履职水平、对各种问题的见解、法律素养、以人民为中心的情怀，经常让我们感到兴奋，远非以前的印象所能比。”

　　二审分组时，全国人大常委会委员徐显明还建议，在总则中增加“维护国家法治统一”的表述。他表示，增加这一表述的目的在于，重在突出法治实施过程中的统一，如果这个统一能够实现，就可以解决法治推进过程中的许多现实问题，比如构建新发展格局中的“市场统一”、法治政府建设中出现的“新官不理旧账”等，所以“法治实施的统一性”和“法制的统一”同等重要。另外，在“法制统一”后面增加“维护国家法治统一”，与后面的“建设社会主义法治国家”正好相衔接。

　　2 立法亮点

　　强化信息公开 代表团应设立发言人

　　现行全国人大议事规则对全国人民代表大会会议公开举行作了规定。在此基础上，全国人大议事规则修正草案一审稿增加了代表大会会议和代表团设立发言人的有关规定，提出：“全国人民代表大会会议公开举行。全国人民代表大会会议期间，代表在各种会议上的发言，整理简报印发会议，并可以根据本人要求，将发言记录或者摘要印发会议。大会全体会议设旁听席。旁听办法另行规定。全国人民代表大会会议举行新闻发布会、记者招待会。全国人民代表大会会议设发言人。代表团可以根据需要设发言人”。

　　初次审议后，针对上述有关信息公开的安排，有的全国人大常委会委员和地方建议，进一步扩大会议公开事项，增进人民群众对最高国家权力机关行使职权过程的了解。

　　二审稿采纳了上述建议，增加规定：大会秘书处可以组织代表和有关部门、单位负责人接受新闻媒体采访；代表团可以组织本代表团代表接受新闻媒体采访。大会全体会议可以通过广播、电视、网络等进行公开转播。

　　此外，两次审议稿补充了“两高”负责人员列席代表团会议的相关规定，在现行规定“代表团全体会议审议政府工作报告和计划、预算报告，国务院及各部门负责人列席会议”的基础上，补充规定：代表团全体会议审议“最高人民法院工作报告、最高人民检察院工作报告”时，“最高人民法院、最高人民检察院负责人或其委托的人员应当分别参加会议，听取意见，回答询问。”

　　3 立法亮点

　　激活代表作用 补充完善请假制度

　　人大代表是人民代表大会的主体，为充分激活代表作用，此前两次审议稿明确提出全国人大常委会和各专门委员会、工作委员会应当同代表保持密切联系，听取代表的意见建议，支持和保障代表依法履职，扩大代表对各项工作的参与，充分发挥代表作用；建立健全常委会组成人员和各专门委员会、工作委员会联系代表的工作机制。

　　同时，两次审议稿还在代表应当出席会议、缺席会议必须请假的现行规定基础上，补充完善会议纪律和请假制度，明确要求代表出席会议要“遵守会议纪律”；因病或者其他特殊原因不能出席的，“必须向秘书处请假。秘书处应当向主席团报告代表出席会议的情况和缺席的原因。”

　　此外，两次审议稿还新增规定议案不列入议程的后续处理程序：“代表团、三十名以上的代表联名提出的议案，经主席团决定不列入本次会议议程的，交有关的专门委员会，在全国人民代表大会闭会后审议。有关的专门委员会进行审议后，向全国人民代表大会常务委员会提出审议结果的报告，经常务委员会审议通过后，以适当形式及时向代表反馈。”以及法律草案会前组织代表研讨制度：“准备提请会议审议的法律草案一般应当在会议举行的一个月前发给代表，必要时常委会可以在大会举行前组织代表研读讨论有关法律草案”。

　　对于如何充分激活代表作用，二审分组审议时，全国人大常委会委员周洪宇提出：全国人大议事规则修正草案二审稿第五十七条第一款规定了代表发言的时间和次数，第二款规定了代表发言的程序，建议再增加“代表发言应当围绕会议议题，遵守会议规则，提高议事水平”为第三款，从而确保代表的发言能做到有的放矢、更有针对性。

　　4 立法亮点

　　进一步明确专门委员会职权

　　此前两次审议稿，进一步明确了大会主席团、委员长会议、专门委员会的职权。以专门委员会为例，草案明确列举全国人大现有的10个专门委员会名称，规定全国人大常委会在大会闭会期间可以对专门委员会的个别副主任委员和部分委员予以免职；全国人大各专门委员会每届任期同大会每届任期相同，行使职权到下届全国人大选出新的专门委员会为止。

　　同时，草案还增加规定：专门委员会协助全国人大常委会听取和审议专项工作报告，具体组织实施执法检查，受委员长会议委托听取国务院有关部门和国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院的专题汇报并提出建议，进行专题调查研究，办理代表建议和有关督办工作，以及组织起草有关法律草案，承担常委会专题询问有关工作等。

　　二审稿还对全国人大财政经济委员会的职责作出了明确界定：财政经济委员会对国务院提出的国民经济和社会发展计划草案、规划纲要草案、预算草案及相关调整方案和中央决算草案进行初步审查，向全国人民代表大会主席团或者常务委员会提出审查结果报告；其他专门委员会可以就有关草案向财政经济委员会提出意见。

　　二审分组审议时，全国人大常委会委员尹中卿还建议，关于财政经济委员会的职责还应该增加审查“计划报告和预算报告”。“根据宪法、全国人大议事规则修正草案第三十六条规定以及实践中的做法，这样内容就全面了。”

　　5 立法亮点

　　调整决定人代会提前或推迟召开的主体

　　去年5月召开的十三届全国人大三次会议是在新冠肺炎疫情防控特殊背景下召开的一次重要会议。沈春耀曾表示，总结特殊背景下召开大会的实践经验，就提高议事质量和效率，修正草案增加3项规定：全国人民代表大会会议应当合理安排，提高议事质量和效率；明确法律草案修改稿经各代表团审议后，经进一步修改可直接提出表决稿交付大会表决，可不再安排建议表决稿审议环节；以往全国人民代表大会主席团第一次会议均通过本次大会表决议案办法，该办法相关内容历年都相同，总结吸收历年表决办法的内容，草案增加了表决程序。今后，大会表决议案可直接依据上述规定，不再需要由大会主席团通过专门的表决议案办法。

　　同时，草案一审稿规定：遇有特殊情况，“提前或者推迟召开的会议的日期由全国人民代表大会常务委员会或者委员长会议决定并予以公布”。

　　对此，一审分组审议时，全国人大常委会委员古小玉提出，召开人民代表大会会议是国家政治生活中的一件大事，即使遇到特殊情况，提前或者推迟召开，都应由全国人大常委会作出决定，这个权力不宜直接交由委员长会议决定，即使时间一时无法确定，也应由全国人大常委会授权给委员长会议作出提前或推迟召开会议的日期的决定。

　　二审稿采纳了上述建议，将提前或者推迟召开会议的决定主体，调整为：提前或者推迟召开会议的日期，全国人民代表大会常务委员会不能在当次会议上决定的，可以另行决定，或者授权委员长会议决定并予以公布。

　　二审分组审议时，张春贤表示，“提前或者推迟召开会议的日期，全国人民代表大会常务委员会不能在当次会议上决定的，可以另行决定，或者授权委员长会议决定并予以公布”，这更体现了人大集体用权的特点。坚持程序民主也有利于对重大问题的集思广益。

　　■ 焦点

　　全国人大及其常委会如何监督监察委员会？

　　监察委员会是国家监察体制改革中诞生的权力机构。2018年修改后的宪法提出，监察机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，并专设一节对国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制、工作机制等作出了规定。

　　那么监察委员会以何种方式对人大及其常委会负责，如何接受其监督？

　　此前“一法一规则”审议稿根据宪法和监察法增加规定：国家监察委员会可以向全国人大及其常委会提出议案；对国家监察委员会及其主任适用质询和罢免制度；常委会组成人员不得担任国家监察机关的职务。

　　安徽省芜湖市三山区人大常委会滕修福撰文分析，“一法一规则”两次审议稿进一步明晰了全国人大及其常委会对国家监委的人事产生权：选举权和罢免权，重申了宪法第六十二条和第六十三条所规定的，全国人大有权选举和罢免国家监察委员会主任；接受辞职权和决定代理权，在原规定所规定的辞职对象中，加入“国家监察委员会主任”也是全国人大及其常委会接受辞职的对象，并增加规定“国家监察委员会主任”缺位的，全国人大常委会可以在“国家监察委员会副主任”中决定代理人选。

　　滕修福表示，两次审议稿进一步明晰了全国人大及其常委会对国家监委的监督权、质询权，规定国家监察委员会也是可以被全国人大及其常委会质询的主体；议案决定权，有权提出议案的主体相较原规定增加了国家监察委员会。并明晰了全国人大及其常委会与国家监委之间的相关法律关系：相互之间不得兼职；国家监委主任法定列席全国人大会议。

　　会议秘书处是否有人大代表“调团”权？

　　此前，有的人大代表由于职务调整、工作变动，从原工作地选举单位代表团，调整到了现工作地的选举单位代表团，即“调团”，例如从一个省的代表团，转到了另一个省的代表团。人大代表可不可以“调团”这一问题曾引起业内关注。

　　对此，全国人大组织法修正草案一审稿赋予了会议秘书处调团权，规定根据代表团工作需要，会议秘书处可以调整个别代表所属的代表团。

　　针对上述条款，一些专家学者提出了不同意见。上海交通大学凯原法学院教授林彦撰文提出，赋予会议秘书处调团权规定值得商榷，“人民代表大会代表由民主选举产生，受选民及选举单位监督、对其负责。因此，从代表资格的取得、变更到终止、丧失，都必须放置在选举制度之中，不能脱离民意的控制。这也是人民当家作主的基本要求。原选举单位、代表资格审查委员会、全国人大常委会可对代表资格、代表名额分配等做出决定，但要尊重原选举单位的民主选举结果”。

　　林彦认为，“如果调整了所选代表团，代表就无法为原选举单位服务，也无法对其负责，更无法接受原选举单位的监督。如果是因届中代表职务变动而需要改变其所属代表团，现行法律中已有成熟的制度和惯例提供解决方案——即辞职、补选等程序。此外，这一调整还涉及全国人大各代表团间代表名额分配等重大问题。这是全国人大常委会的职责所在，而会议秘书处只是临时机构，更不能被赋予其如此重大的权力”。

　　全国人大组织法修正草案二审稿采纳了上述观点，删除了“根据代表团工作需要，会议秘书处可以调整个别代表所属的代表团”条款。

　　不过，仍有部分专家学者和人大工作人员认为，会议秘书处调团权应该保留。二审分组审议时，全国人大常委会委员殷方龙就提出，代表团的成员因为职务变动等原因要调整代表团，便于代表团开展工作，长期以来在实践中也是这样做的。因此，建议保留“根据代表团工作需要，会议秘书处可以调整个别代表所属的代表团”的表述。

　　■ 关注

　　理顺相关法律之间的衔接关系

　　沈春耀介绍，处理好全国人大议事规则与全国人大组织法、立法法、预算法、监察法等相关法律之间的关系，做好衔接，避免简单重复，是此次全国人大议事规则修改工作遵循原则之一。

　　全国人大议事规则第二十四条规定，法律委员会向主席团提出审议结果报告和草案修改稿的，主席团审议通过后，印发会议，并将修改后的法律案提请大会全体会议表决。

　　立法法第二十四条在此基础上增加规定，法律草案修改稿经各代表团审议，由法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决。

　　据悉，这种规定重复及不一致的情况，在全国人大议事规则与全国人大组织法、预算法等其他相关法律之间也存在。

　　比如，关于大会列席人员决定权主体：全国人大组织法第八条规定，国务院、中央军委和“两高”以外的其他有关机关、团体的负责人列席大会会议，应当“经主席团决定”。而全国人大议事规则第十七条对此规定，上述人员列席大会会议应当“经全国人民代表大会常务委员会决定”。

　　关于国民经济和社会发展计划和中央预算及其执行情况初步审查时间：全国人大议事规则第三十一条规定，大会举行的一个月前，国务院有关主管部门应当就国民经济和社会发展计划及计划执行情况、国家预算及预算执行情况的主要内容，向全国人大财政经济委员会和有关的专门委员会汇报，由财政经济委员会进行初步审查。预算法第四十四条将上述规定中的“一个月前”改为“四十五日前”。

　　修正草案针对相关法律之间存在的简单重复及不一致情况进行了与时俱进的修改完善。

　　比如，修正草案将第十七条修改为：“国务院的组成人员，中央军事委员会的组成人员，国家监察委员会主任，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长，列席全国人民代表大会会议；其他有关机关、团体的负责人，经全国人民代表大会常务委员会决定，可以列席全国人民代表大会会议。”将第三十一条改为第三十五条：“全国人民代表大会会议举行的四十五日前，国务院有关主管部门应当就国民经济和社会发展计划草案的初步方案及上一年计划执行情况、中央和地方预算草案的初步方案及上一年预算执行情况的主要内容，向全国人民代表大会财政经济委员会和有关的专门委员会汇报，由财政经济委员会进行初步审查……”

　　新京报记者 王姝