城市研究专家谢良兵 资源枯竭型城市转型要做长远规划

　　资源枯竭型城市的转型问题，是世界各国经济和社会发展中经历过或正在经历的突出问题。

　　随着工业化进程加快，中国同样遗留了一批资源枯竭型城市。根据国务院印发的《全国资源型城市可持续发展规划》（2013-2020年），目前全国共有资源型城市262个，其中69个城市（县、区）被先后确定为资源枯竭型城市。

　　由于早期的大量开采，这些城市留下了许多“历史的伤疤”，环境污染、过度开发、贫富差距、经济严重衰退等问题显著。

　　资源枯竭型城市亟待转型，但在转型中又面临诸多困境，新京报记者对话标准排名城市研究院院长谢良兵，探索资源枯竭型城市未来的发展之路。

　　谢良兵指出，资源枯竭型城市要想成功转型，地方政府要因地制宜，寻找适合本地的转型产业，进行长远规划；同时优化营商环境，激发当地民营企业和民间资本的活力，共同促进城市的转型升级。

　　快速衰落的三大原因

　　新京报：资源枯竭型城市形成的原因是什么？

　　谢良兵：这类城市的形成有三个方面的原因。第一，自然资源的枯竭。自然资源作为不可再生资源，总量是有限的，开采到一定的程度之后，就会出现枯竭的状况。一般可使用累计采出储量已达当初测定总量之70%以上，或以当前技术水平及开采能力仅能维持开采5年的城市，就可称之为资源枯竭型城市。

　　第二，市场化因素影响。我国资源型城市大部分形成于工业化初期。工业化初期正处于我国计划经济时代，价格机制由国家制定，资源按需分配，企业不愁销路，企业和城市发展的问题并不突出。改革开放之后，市场化因素越来越占据主导，价格更趋向于市场化。当市场价格处于劣势时，经济发展遇到瓶颈，这些城市就会走下坡路。

　　第三，环保压力。从整个国际发展趋势来看，中国在快速经济发展过程中面临着环保压力。中国也在改变经济发展模式，提出绿色GDP的概念，核心就是可持续发展。对于地方官员的考核机制也不再“唯GDP论”。

　　与绿色GDP相对应的是“带血GDP”，就是指煤矿、石油等自然资源在大量开采中造成不可逆的环境污染、事故频发等问题，高GDP指数的背后是血的代价。

　　新京报：资源枯竭型城市有哪些共性？

　　谢良兵：总结起来大概有五个方面。第一，这类城市非常显著的特点就是产业单一。例如大庆是以石油为主的资源型城市，最早期石油产业占大庆整个经济结构的90%以上。企业结构方面，资源型企业占比非常高，50%以上的企业都是石油产业链相关企业。

　　第二，资源枯竭型城市都曾经风光过，但它们的衰落速度很快。比如湖南耒阳是煤矿资源型城市，辉煌的时候，经济在湖南省内排名前列。自从被列为资源枯竭型城市后，很多跟煤矿相关的企业都要关停。煤矿关停之后，其他产业发展没有跟上来，经济衰落的速度非常快。短时间之内，耒阳的GDP就迅速被甩出了湖南省前10位。

　　第三，资源枯竭型城市因为过度开采和挖掘资源，导致城市的环境恶化。尤其像煤矿开采，容易出现塌陷区、采空区，用以前的话形容就是“国在山破”。比如甘肃玉门，因为采石油出现塌陷区，旧城区已经不能住人了，当地政府在旧城旁边另建一个新城，相当于把原本的城市废弃了。

　　第四，这些城市贫富差距是非常大的。因为资源会带动一批人先富起来，也带动了普通老百姓的收入增长。但是随着资源枯竭、行业没落，失业人口增加，收入大幅下降，这些城市的社会矛盾也比其他城市更加突出。比如东北的一些资源型城市，当年下岗潮之后，会有很多下岗职工有就业诉求，给社会带来了不安定因素。

　　第五，这些城市基本上都是属于人口流出的城市。资源型城市在高速发展时，会吸引许多外来人口。资源枯竭时，外来人口和本地人口都会向外流出。城市想转型更好的产业，但是本地人都留不住，再想吸引高素质外地人才会更难。

　　产业转型中存在“急功近利”

　　新京报：我国资源枯竭型城市的现状如何？

　　谢良兵：资源枯竭型城市产业转型难度大，路径少。因为大部分资源型城市都在相对偏远的内陆荒漠地区，地理环境偏僻闭塞，受地形条件约束较大，基础设施建设成本高，交通运输发展严重受阻。

　　在抛弃原本的主导产业后，如果不具备其他的产业基础，区位优势又不足，很难实现产业转型。

　　像耒阳离广东较近，珠三角的产业向内陆转移时，肯定会优先选择靠近广东的城市。耒阳借助武广高铁的优势，在早期的转型过程当中，吸引了一批从广东产业转移的电子产业等新型工业。

　　但靠近内陆的大庆、白银等偏远地区的资源枯竭型城市，转型就相对困难许多。

　　新京报：资源枯竭型城市转型的难点有哪些？

　　谢良兵：第一，这些城市短时间内无法重新发展一个产业，在转型时容易急功近利，没有长远的可持续性发展的产业规划。

　　比如一批资源枯竭型城市一窝蜂转型发展旅游业。原本资源枯竭型城市在开采资源时环境就被破坏了，现在为了达成转型的目标，直接转向跟环保关系非常大的旅游项目，比如工业遗址旅游等等，资金损耗非常大，而且收效甚微。

　　以耒阳为例，利用国家给的转型资金打造了所谓亚洲最大的竹海——蔡伦竹海。它跟国内很多成熟的景点相比有些粗糙，基本吸引不到太多游客，五一、十一假期游客也就一两万人，无法承担起当地产业转型升级的重担。

　　第二，国家对资源枯竭型城市的政策扶持比较有限。比如耒阳前几年中央和省级财政拨款的资金，每年平均有2.3亿元，但2020年只有1.48亿元，扶持资金明显减少了。

　　扶持资金不足以支撑城市做转型升级，而且这些城市的特点就是国有企业占比很高，民间资本或民营企业很少，这也会在很大程度上影响到转型资金的吸纳度。

　　新京报：如果提前预防，是否能避免成为资源枯竭型城市？

　　谢良兵：资源型城市长期依赖资源发展，会产生路径依赖，主动转型失去动力。反正当地有煤矿，煤的价格也高，足够支撑各方面的发展，所以就没有动力再去发展其他产业预防资源枯竭。

　　“因地制宜发展新产业”

　　新京报：国内外有可以借鉴的转型案例吗？

　　谢良兵：像德国的鲁尔工业区转型比较快，这跟当地官员当时的决策有关。当地政府做了很多政策和财政补贴，帮助传统产业改造升级，而且新建了一大批高校科研机构，帮助当地引进人才，助力科技创新。

　　高校资源如果利用得好，可以帮助产业转型，很多科研成果如果就地转化，效果会非常好。阜新有阜新矿业学院，但是并没有好好利用，这是一个很可惜的点。

　　新京报：资源枯竭型城市转型发展需要怎么做？

　　谢良兵：主要有四个建议。第一，地方政府要因地制宜，做适合本地的转型产业，切忌盲目跟风。有些地方觉得电商直播、新材料、人工智能等新兴产业比较火，就跟风去做，没有考虑到本地是否合适，有没有产业基础，或是区位优势能否吸引到相关产业迁入等条件。

　　我认为各地需要研究当地的特点、区位优势、国家政策，来制定适合的产业，而且要做长远规划。

　　第二，优化营商环境，激发当地民营企业和民间资本的活力。营商环境恰恰是资源枯竭型城市一个很大的弱点。例如东北，长久以来发展重工业，大型国有企业或央企占据经济主导，又在计划经济体制下成长，导致东北从官员到民众的思维模式比较偏行政化。而南方很多城市以市场化因素占主导，对比来看，东北的营商环境远不如市场活跃度高的城市。

　　因此营商环境方面需要做更多的改善，更多激发当地的民营企业和民间资本的活跃度，城市产业才能有更好的一个转型升级。

　　第三，建议从中央或省级层面，不仅在政策上，还包括资金上更多支持资源枯竭型城市。这些城市为新中国早期工业化做出了非常大的贡献，牺牲了当地人的居住环境，中央还是应该更多地给这些地方一些支持。

　　第四，如何打破资源魔咒，解决历史遗留问题，实现转型升级，还需要政府层面的宏观调控，调整经济体系，帮助这些城市实现多元化发展。

　　新京报记者 乔迟