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城市研究专家谢良兵 资源枯竭型城市转型要做长远规划

2021年09月14日 星期二 新京报
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2016年5月2日,大庆油田春季钻井,采油一片繁忙。资料图片/IC photo
谢良兵。受访者供图

  资源枯竭型城市的转型问题,是世界各国经济和社会发展中经历过或正在经历的突出问题。

  随着工业化进程加快,中国同样遗留了一批资源枯竭型城市。根据国务院印发的《全国资源型城市可持续发展规划》(2013-2020年),目前全国共有资源型城市262个,其中69个城市(县、区)被先后确定为资源枯竭型城市。

  由于早期的大量开采,这些城市留下了许多“历史的伤疤”,环境污染、过度开发、贫富差距、经济严重衰退等问题显著。

  资源枯竭型城市亟待转型,但在转型中又面临诸多困境,新京报记者对话标准排名城市研究院院长谢良兵,探索资源枯竭型城市未来的发展之路。

  谢良兵指出,资源枯竭型城市要想成功转型,地方政府要因地制宜,寻找适合本地的转型产业,进行长远规划;同时优化营商环境,激发当地民营企业和民间资本的活力,共同促进城市的转型升级。

  快速衰落的三大原因

  新京报:资源枯竭型城市形成的原因是什么?

  谢良兵:这类城市的形成有三个方面的原因。第一,自然资源的枯竭。自然资源作为不可再生资源,总量是有限的,开采到一定的程度之后,就会出现枯竭的状况。一般可使用累计采出储量已达当初测定总量之70%以上,或以当前技术水平及开采能力仅能维持开采5年的城市,就可称之为资源枯竭型城市。

  第二,市场化因素影响。我国资源型城市大部分形成于工业化初期。工业化初期正处于我国计划经济时代,价格机制由国家制定,资源按需分配,企业不愁销路,企业和城市发展的问题并不突出。改革开放之后,市场化因素越来越占据主导,价格更趋向于市场化。当市场价格处于劣势时,经济发展遇到瓶颈,这些城市就会走下坡路。

  第三,环保压力。从整个国际发展趋势来看,中国在快速经济发展过程中面临着环保压力。中国也在改变经济发展模式,提出绿色GDP的概念,核心就是可持续发展。对于地方官员的考核机制也不再“唯GDP论”。

  与绿色GDP相对应的是“带血GDP”,就是指煤矿、石油等自然资源在大量开采中造成不可逆的环境污染、事故频发等问题,高GDP指数的背后是血的代价。

  新京报:资源枯竭型城市有哪些共性?

  谢良兵:总结起来大概有五个方面。第一,这类城市非常显著的特点就是产业单一。例如大庆是以石油为主的资源型城市,最早期石油产业占大庆整个经济结构的90%以上。企业结构方面,资源型企业占比非常高,50%以上的企业都是石油产业链相关企业。

  第二,资源枯竭型城市都曾经风光过,但它们的衰落速度很快。比如湖南耒阳是煤矿资源型城市,辉煌的时候,经济在湖南省内排名前列。自从被列为资源枯竭型城市后,很多跟煤矿相关的企业都要关停。煤矿关停之后,其他产业发展没有跟上来,经济衰落的速度非常快。短时间之内,耒阳的GDP就迅速被甩出了湖南省前10位。

  第三,资源枯竭型城市因为过度开采和挖掘资源,导致城市的环境恶化。尤其像煤矿开采,容易出现塌陷区、采空区,用以前的话形容就是“国在山破”。比如甘肃玉门,因为采石油出现塌陷区,旧城区已经不能住人了,当地政府在旧城旁边另建一个新城,相当于把原本的城市废弃了。

  第四,这些城市贫富差距是非常大的。因为资源会带动一批人先富起来,也带动了普通老百姓的收入增长。但是随着资源枯竭、行业没落,失业人口增加,收入大幅下降,这些城市的社会矛盾也比其他城市更加突出。比如东北的一些资源型城市,当年下岗潮之后,会有很多下岗职工有就业诉求,给社会带来了不安定因素。

  第五,这些城市基本上都是属于人口流出的城市。资源型城市在高速发展时,会吸引许多外来人口。资源枯竭时,外来人口和本地人口都会向外流出。城市想转型更好的产业,但是本地人都留不住,再想吸引高素质外地人才会更难。

  产业转型中存在“急功近利”

  新京报:我国资源枯竭型城市的现状如何?

  谢良兵:资源枯竭型城市产业转型难度大,路径少。因为大部分资源型城市都在相对偏远的内陆荒漠地区,地理环境偏僻闭塞,受地形条件约束较大,基础设施建设成本高,交通运输发展严重受阻。

  在抛弃原本的主导产业后,如果不具备其他的产业基础,区位优势又不足,很难实现产业转型。

  像耒阳离广东较近,珠三角的产业向内陆转移时,肯定会优先选择靠近广东的城市。耒阳借助武广高铁的优势,在早期的转型过程当中,吸引了一批从广东产业转移的电子产业等新型工业。

  但靠近内陆的大庆、白银等偏远地区的资源枯竭型城市,转型就相对困难许多。

  新京报:资源枯竭型城市转型的难点有哪些?

  谢良兵:第一,这些城市短时间内无法重新发展一个产业,在转型时容易急功近利,没有长远的可持续性发展的产业规划。

  比如一批资源枯竭型城市一窝蜂转型发展旅游业。原本资源枯竭型城市在开采资源时环境就被破坏了,现在为了达成转型的目标,直接转向跟环保关系非常大的旅游项目,比如工业遗址旅游等等,资金损耗非常大,而且收效甚微。

  以耒阳为例,利用国家给的转型资金打造了所谓亚洲最大的竹海——蔡伦竹海。它跟国内很多成熟的景点相比有些粗糙,基本吸引不到太多游客,五一、十一假期游客也就一两万人,无法承担起当地产业转型升级的重担。

  第二,国家对资源枯竭型城市的政策扶持比较有限。比如耒阳前几年中央和省级财政拨款的资金,每年平均有2.3亿元,但2020年只有1.48亿元,扶持资金明显减少了。

  扶持资金不足以支撑城市做转型升级,而且这些城市的特点就是国有企业占比很高,民间资本或民营企业很少,这也会在很大程度上影响到转型资金的吸纳度。

  新京报:如果提前预防,是否能避免成为资源枯竭型城市?

  谢良兵:资源型城市长期依赖资源发展,会产生路径依赖,主动转型失去动力。反正当地有煤矿,煤的价格也高,足够支撑各方面的发展,所以就没有动力再去发展其他产业预防资源枯竭。

  “因地制宜发展新产业”

  新京报:国内外有可以借鉴的转型案例吗?

  谢良兵:像德国的鲁尔工业区转型比较快,这跟当地官员当时的决策有关。当地政府做了很多政策和财政补贴,帮助传统产业改造升级,而且新建了一大批高校科研机构,帮助当地引进人才,助力科技创新。

  高校资源如果利用得好,可以帮助产业转型,很多科研成果如果就地转化,效果会非常好。阜新有阜新矿业学院,但是并没有好好利用,这是一个很可惜的点。

  新京报:资源枯竭型城市转型发展需要怎么做?

  谢良兵:主要有四个建议。第一,地方政府要因地制宜,做适合本地的转型产业,切忌盲目跟风。有些地方觉得电商直播、新材料、人工智能等新兴产业比较火,就跟风去做,没有考虑到本地是否合适,有没有产业基础,或是区位优势能否吸引到相关产业迁入等条件。

  我认为各地需要研究当地的特点、区位优势、国家政策,来制定适合的产业,而且要做长远规划。

  第二,优化营商环境,激发当地民营企业和民间资本的活力。营商环境恰恰是资源枯竭型城市一个很大的弱点。例如东北,长久以来发展重工业,大型国有企业或央企占据经济主导,又在计划经济体制下成长,导致东北从官员到民众的思维模式比较偏行政化。而南方很多城市以市场化因素占主导,对比来看,东北的营商环境远不如市场活跃度高的城市。

  因此营商环境方面需要做更多的改善,更多激发当地的民营企业和民间资本的活跃度,城市产业才能有更好的一个转型升级。

  第三,建议从中央或省级层面,不仅在政策上,还包括资金上更多支持资源枯竭型城市。这些城市为新中国早期工业化做出了非常大的贡献,牺牲了当地人的居住环境,中央还是应该更多地给这些地方一些支持。

  第四,如何打破资源魔咒,解决历史遗留问题,实现转型升级,还需要政府层面的宏观调控,调整经济体系,帮助这些城市实现多元化发展。

  新京报记者 乔迟

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