组建金融监管总局，守住风险底线

　　■ 社论

　　国务院将中国人民银行对金融集团的具体微观监管职能、规制金融机构和客户之间纠纷的职能划出，表明做大做强金融监管总局的决心。

　　3月7日，最新的国务院机构改革方案提出将组建国家金融监督管理总局。金融监督管理总局既是现在的银保监的强化升级版，也为将来进一步的大一统金融监管提供了制度想象空间。

　　金融即资金融通业，包括银行（间接融资）、证券（直接融资）、保险和信托（金融资产管理）等多个领域。我国金融领域重建于20世纪80年代，最初是混业经营、由中国人民银行统一监管。1992年，国务院证券委员会和证监会成立；1998年，作为部级单位的证监会和保监会成立，银证保开始分业经营、分业监管；2003年，银监会从中国人民银行独立出来。

　　近年，随着金融混业经营的发展，为了增强金融稳定、守住不发生系统性金融风险的底线，混业监管，或者说整合监管重新出现。

　　2017年，国务院金融稳定发展委员会设立，这是跨部委的议事协调机构，职权包括货币政策与金融监管的协调，金融政策与财政政策、产业政策的协调等。

　　2018年3月，上一轮国家政府机构改革方案中，银监会和保监会被合并为中国银行保险监督管理委员会。同时，银监会和保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

　　这次拟建的国家金融监督管理总局不仅承接了被取消建制的银保监的功能，而且凸显了统一金融监管机构的底色。其“统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为”。

　　同时，中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，中国证监会的投资者保护职责划入金融监管总局。

　　这意味着，除了证券行业的发行人、经营机构等受证监会监管，银行、保险、信托等金融行业均受金融监管总局的监管。跨行业的金融机构、金融活动受金融监管总局的监管。证券经营机构乃至证券发行人对外涉及投资者的行为亦可能受金融监管总局的监管。

　　近年来，我国政府大力推行资产管理新规、压缩“类信贷”高风险影子银行、打击互联网金融乱象、推进大型平台企业金融业务整改，对跨行业的金融行为的监管日益明显。不受机构类型限制的功能监管，不受关系形式约束的穿透式监管，减少监管套利、监管空白，得到了更多的强调。一个更大型、更综合化的金融监管机构呼之欲出。

　　中国人民银行近年已然在统领“一行两会”的金融监管，但这次国务院将中国人民银行对金融集团的具体微观监管职能、规制金融机构和客户之间纠纷的职能划出，表明了做大做强金融监管总局的决心。

　　国际上一般主张将金融机构的整体宏观审慎监管和个体微观行为监管分离的“双峰”理论。经此调整，以货币政策为核心功能的中国人民银行可能会变成更纯粹的宏观调控机构，恢复到十年前的状态。而不以特定行业自限的金融监管总局将有望承担更多的、兜底的、关于具体金融机构的监管职能，包括对小贷公司、融资担保公司等地方金融组织的监管。

　　继续前瞻的话，在五年十年后，银证保被同一个机构整合监管的可能性也变得比以前更大了。这在境外不无先例。例如，英国金融行为监管局（FCA）、韩国“金融服务委员会”、中国台湾地区的“金融监督管理委员会”的职权就囊括了所有金融行为的监管。

　　当然，银行、保险、信托行业的纠纷主要发生在金融机构和客户之间，证券市场更为复杂，主要纠纷不是发生在证券经营机构和客户之间，而是各式各样的直接融资人/证券发行人和投资者之间。故大一统的监管只是存在一种可能性，仍然需要等待条件的成熟，而并无时间表。