京津冀协同发展十年启示录：奔着问题去，走出经济未来增长极

　　推进京津冀协同发展，是党的十八大以来中央在区域发展上谋篇布局的先手棋，是区域重大战略中的第一个大战略，在促进区域协调发展新格局的形成中发挥了极为重要的作用。

　　十年来，京津冀地区作为我国北方地区整体发展水平较高、最具经济活力和创新能力的人口经济集聚地区，协同发展迈上了一个新台阶。

　　站在这一战略启动实施十年的时间节点上，回顾战略提出的背景和初衷，梳理战略实施的成就和经验，展望战略推进的路径和前景，是一件很有必要的事情。

　　贝壳财经记者就此采访了中国国土经济学会理事长、中国宏观经济研究院二级研究员肖金成，清华大学中国发展规划研究院常务副院长董煜和北京大学首都发展研究院院长、北京市政府参事李国平。

　　治理“大城市病”京津冀协同发展成药方

　　贝壳财经：2014年2月，京津冀协同发展正式被提出。彼时中央为何提出这一概念，京津冀区域发展面临哪些挑战？

　　董煜：京津冀协同发展正式提出之前，中央已经进行了一系列的调研和准备。这一战略，是在深思熟虑、周密安排的基础上提出的。

　　2013年中央在谋划发展战略时，对当时面临的若干重大挑战进行了分析。其中如北方地区雾霾问题、区域协调发展问题、城镇化和城乡民生问题等，都是中央高度关切的事，也需要拿出新的思维和办法加以解决。

　　在当年的中央经济工作会议和中央城镇化工作会议上，都进行了深入讨论，为战略的正式提出奠定了坚实基础。从一开始，这一战略的构想就是一套“组合拳”，是奔着问题去的，大体可以从三条脉络进行把握：

　　第一条脉络，是解决北京自身的“大城市病”，加快非首都功能的疏解。当时，北京的人口、交通、环境问题已经十分突出，其原因和功能布局直接相关。这就需要既推动功能疏解，又提前谋划好承载功能的“新池”。后来提出的“一城两翼”和“多点一城、老城重组”的思路，就是优化老城功能、拓展发展空间的布局安排。

　　第二条脉络，是唱好京津“双城记”，完善城市群形态。京津冀是“双核”城市群，天津作为沿海城市，又承载重要的开放发展功能。在推动首都功能优化的同时，也要更好发挥天津在城市群中的辐射带动作用。因此，既要对天津城市功能升级和滨海新区建设提供支持，也要对京津之间的产业互动以及京津之间经济走廊的建设等问题进行规划。

　　第三条脉络，是解决“虹吸效应”问题，逐步缩小发展落差。区域发展不平衡不协调是当时一个比较突出的问题，在环首都和河北其他地区，与京津发展差距悬殊的现象十分明显。同时，蔓延式的开发布局又带来华北地面沉降等严重的生态问题。新的战略必须考虑在国家层面加强统筹，缩小区域发展差距。从这个角度看，雄安新区既要作为承接首都功能的载体，也要成为河北发展的增长极和新高地，推动在华北地区实现更加均衡协调的发展。

　　肖金成：当时首都人口不断膨胀，城市不断摊大饼，交通拥堵、环境污染、资源短缺等大城市病如影随形。治理大城市病，要有大智慧，需要统筹安排。在经历长时间的酝酿和多次讨论后，中央下定决心，推出京津冀协同发展战略。京津冀区域协同发展战略一经推出，便得到了社会各界的积极反应，很多专家学者迅速对京津冀发展提出了建议。

　　李国平：当时京津冀区域发展中的不充分和不平衡问题也变得越来越突出，主要体现为区域发展差距扩大、人口资源环境压力大、生态环境问题突出、市场配置资源能力薄弱、区域统筹能力不强等方面，特别是首都北京人口和功能集聚过快、过度集中所导致的“大城市病”问题凸显。为解决由于“过密”所导致的“大城市病”问题，应努力打造“多中心、网络化”的空间格局。京津冀协同发展战略就是要通过打造京津冀世界级城市群来解决首都北京的“大城市病”问题：一方面，跳出“主中心”实现多中心发展，着力解决城市规模扩大所带来的大城市病问题；另一方面，协同解决京津冀区域发展中的不充分和不平衡问题，探索人口经济密集地区的优化开发模式。

　　效果初显京津冀基本形成互利共赢新局面

　　贝壳财经：京津冀协同发展至今已有十年。当年京津冀区域发展问题是否得到了缓解？如何看待当前区域发展成果？

　　李国平：京津冀协同发展上升为国家区域重大战略后，京津冀地区的变化非常大。十年来京津冀三地和有关部门单位围绕党中央提出的宏伟蓝图不断勇于实践、开拓创新，当初的规划正在不断变成美好现实。十年来，京津冀在交通一体化、生态环境保护和产业升级转移三大领域取得明显成效，尤其是在政府推动作用明显的领域，效果更好。

　　京津冀协同发展战略实施十年来，京津冀三省市通力合作，打破行政分割，三地围绕北京非首都功能疏解、产业升级转移、区域交通一体化和生态环境保护等重点领域建立了多层级、常态化的对接机制，开启了跨区域特别是发达的大都市地区和不发达的周边地区高质量协同发展的探索实践，在多方面和多领域践行了体制机制改革与创新。

　　在政策引领方面，京津冀坚持中央统筹，强化政府引导的多元主体共治模式，以疏解“大城市病”为政策重点有序布局治理内容，鼓励市场与社会主体参与治理。在治理模式层面，京津冀注重体制机制创新，不断强化体制机制改革，为推动京津冀协同发展提供制度机制保障，解决由于过度集中所导致的“大城市病”问题以及通过向周边地区疏解产业功能以解决中心外围发展不平衡问题。

　　董煜：十年来，京津冀地区在协同发展上努力探索，取得了许多重要进展，达到了预期的效果。看待这份成绩单，既要看“硬”的数据，也要看“软”的经验，既要看到对于两市一省自身发展的积极意义，更要看到对于全国区域协调发展的重要示范价值。

　　一是探索了人口经济密集地区优化开发的模式。这是一个世界性难题，也是当初中央赋予京津冀协同发展的重要任务之一。十年来，北京非首都功能疏解有序推进，城市建设和管理水平不断提升，“大城市病”有所缓解。通过协同做好“减法”和“加法”，实现了首都圈功能布局的优化。

　　二是打造了高质量发展的动力源。这是中央明确对京津冀、长三角、珠三角等地区的重要定位。经过十年努力，京津冀经济总量已经迈上10万亿元台阶，成为拉动中国经济的重要引擎。更为重要的是，京津冀在创新驱动发展中的优势不断发挥，创新成果不断涌现，数字经济、先进制造业、高技术服务业的比重持续提升，在经济结构转型升级中走在了全国前列。

　　三是构建了更加合理的空间格局。京津冀的协同发展，很大程度上要靠空间布局的优化来实现。十年来，京津冀按照前瞻性规划推动空间结构的调整，使得中心城市、节点城市和小城镇的功能更加互补，连接更加通畅，互联互通的框架初步形成。特别是北京城市副中心和雄安新区这“两翼”建设的推进，极大拓展了区域经济布局的回旋空间，为下一步谋划发展提供了更多的选择。

　　四是创造了短周期内大幅改善生态环境的奇迹。十年时间，京津冀PM2.5年均浓度降幅达到六成，这是具有世界意义的成就。减轻中心城市负荷、加大绿色发展力度、调整三地产业结构等举措，见到了实实在在的成效，华北地区冬日的蓝天明显增多。这充分说明，通过区域协同，可以在较大范围内用较短时间解决空气重污染等难点问题，为推进生态环境顽固问题的解决积累了宝贵经验。

　　五是初步建立了协同发展的制度体系。作为区域重大战略的先行区，京津冀也承担着为区域发展探索改革创新经验的任务。十年来，京津冀在协同发展的体制机制上进行了一系列探索，从顶层的衔接协调机制，到各地主动打造的对接平台，从产业链供应链协作，到公共服务共建共享，在各个领域都形成了一些有益的经验，能更好地推动共性问题的解决，这为其他地区的跨行政区协同发展提供了重要借鉴。

　　肖金成：经过十年发展，京津冀地区变化非常之大，协同发展的成效明显。其中北京非首都功能疏解有序有效推进，交通、生态、产业等重点领域协同发展取得阶段性突破，雄安新区和北京城市副中心建设取得积极进展，京津冀经济社会发展取得显著成就，京津冀之间的合作意识不断加强，基本形成了协同发展、互利共赢的新局面。

　　打造世界级城市群着力培育经济未来增长极

　　贝壳财经：京津冀地区未来还有哪些发展空间？如何看待京津冀协同发展的未来着力点？

　　肖金成：京津冀实现协同发展是大势所趋。在经济发展上，未来京津冀地区需要培育新的经济增长极，尽快形成新的动力源。要顺应产业结构优化和转型升级的趋势，促进空间布局优化，加强区域合作，推动产业园区共建。

　　京津冀协同发展的重要着力点是培育新的经济增长极，京津冀未来的增长动力来自新的经济增长极，但增长极是培育起来的。从全国其他地区的成功实践来看，增长极的范围不能太大，数量也不宜太多。因为增长极是培育起来的，不是自然成长起来的。

　　要把雄安新区培育成为新的经济增长极、新发展理念的引领践行区。要增强其对产业和人口的吸引力。还要重振天津滨海新区雄风，加快发展北京城市副中心和曹妃甸新区、北戴河新区、渤海新区、冀南新区的发展。要继续发挥北京、天津、石家庄在京津冀地区的引领作用，通过人才、资金、知识等要素的空间溢出与成果转化，形成分工明确、交流合作、结构合理的区域发展格局。

　　在推动发展战略性功能区方面，可以考虑将中关村科技园区建成国际科技创新中心。将北京经济技术开发区和天津经济技术开发区建成具有全球影响力的创新型产业集聚区和科技服务中心。

　　建议三地共建产业园区，推进京津冀实质性合作。共建园区是产业跨区域转移过程中常见的飞地合作平台，也是当前我国各级政府正在积极推进的一种区域合作模式。

　　当前京津冀发展的着力点在于三大都市圈，即北京都市圈、天津都市圈和石家庄都市圈，未来要加强区域合作，跨越行政区边界，建立区域合作机制，通过都市圈规划，让北京、天津对周边河北地区发挥辐射带动作用，促进产业结构优化。

　　应以北京为核心，规划建设北京都市圈，以天津为核心规划建设天津都市圈，以石家庄为核心，规划建设石家庄都市圈，要发挥核心城市带动力，建设功能互补现代化都市圈。除了建设都市圈以外，京津冀还要继续优化空间布局，空间布局优化是新时期京津冀协同发展的重要议题，未来要在“三轴四区”上不断发力。

　　未来京津冀空间布局可以围绕“一核双城三轴四区多节点”的规划来建设。“一核双城”指的是北京、天津与石家庄，“三轴”指的是京津发展轴、京唐秦发展轴、京保石发展轴；“四区”指的是中部核心功能区、东部滨海发展区、南部功能拓展区和西北部生态涵养区四个功能区；“多节点”指的是河北包括石家庄在内的11个地级市的中心城区。

　　建议京津发展轴作为京津冀协同发展的主轴，国家应给予足够的重视，进行重点研究，出台促进其发展的指导意见，编制京津发展轴发展规划，并给予政策支持，助其发展产业、吸纳人口。

　　要发挥京石邯发展轴的潜力，带动京津冀南翼起飞，把京唐秦发展轴打造为东西向经济隆起带，带动京津冀北翼发展，按照“四区”的功能定位确定发展方向，发挥滨海发展区的区位优势，生态涵养区是京津冀的生态屏障，要把生态比较脆弱、发展条件较差地区的人口转移出来，促进产业和人口向轴带上集聚。

　　董煜：京津冀未来要打造一个世界级的城市群。要更好发挥京津冀作为一个整体的优势，除了进一步优化提升北京的首都功能外，还要进一步增强天津和河北城市的集聚辐射能力。这就需要通过资源要素和公共服务的优化配置，为各个城市量身定制比较优势，形成错位竞争、优势互补的城镇功能布局，从而真正打造为内在联系更加紧密的城市群，成为展示中国式现代化发展水平的龙头区域。

　　此外，未来京津冀要成为新质生产力的重要基地。京津冀的科技和产业基础较好，在培育发展新质生产力方面具有独特的优势。要用好北京独有的科研和人才资源，在国际科创中心建设中更多创新体制机制，既要建好科研基地，更要发挥溢出效应。在“五群六链五廊”的京津冀产业协同发展基础框架中，按图索骥推进产业链融合，相互弥补产业发展瓶颈，吸引区域内外的资金更多进入，打造国内新质生产力发展的高地。

　　另外，未来京津冀还要共建更加美丽美好的生活圈。协同发展的最终目标，是提升区域内人民群众的生活水平和幸福程度。在加快推进产业升级提供更多就业机会、加快推进基础设施建设提升区域通达水平的同时，还要加快构建有利于增进区域民生福祉、有利于持续改善区域生态环境的政策体系。要在“同事同标”“跨省通办”“异地就医”“跨城养老”等工作基础上，探索更多促进公共服务资源共享的新招实招，真正打造出“同一个生活圈”的良好氛围，在高质量发展的过程中同步提高三地居民的获得感。

　　李国平：未来京津冀地区仍要重视制造业的发展，尤其是高新技术产业的发展，不能过早地去制造业。目前发达国家制造业回流的现象值得注意。

　　未来京津冀协同发展的抓手，最重要的还是要围绕北京的创新链，布局河北和天津的产业链。从京津冀地区现有的产业链状况来看，如果再对钢铁等传统产业链部署创新链可能难度更大，因此要从容易做的先做起。

　　京津冀地区要围绕目前北京比较明显的创新优势，组织力量让市场发挥作用，在京津冀地区打造一两个跨区域产业链可能更容易实现，并会取得一定效果。目前北京创新优势较强的领域主要集中在人工智能、电子信息，以及生物医药等。

　　京津冀需要根据三地的比较优势进行专业化分工，理顺产业发展链条，处理好北京制造业疏解与津冀协同、承接的关系，形成地区间合理的产业分工和联动机制。

　　在高精尖产业合作方面，聚焦实体经济，把集成电路、网络安全、生物医药、电力装备、安全应急装备等战略性新兴产业发展作为重中之重。在专业化分工方面，可以在仪器仪表、电气机械、计算机、通信及电子设备、通用设备、专用设备制造等京津具有比较优势的领域加强两地间的产业和创新合作。

　　在空间结构优化方面，京津冀三地作为一个区域，建立起“北京创新-津冀制造”一体化格局至关重要，如果没有天津和河北制造业的支撑，未来北京研发的优势可能会减弱。

　　从产业发展的角度来看，研发和制造的物理距离不宜过远，否则长期将造成两者的脱离。从这个角度来看，北京也要有一定的制造功能来支撑研发。

　　建议建设京津冀科技创新“一心、三核、三带、多园区”，形成中心引领、三核驱动、三带辐射、多园支撑和优势互补、对接产业的区域科技创新格局。“一心”为北京国际科技创新中心，“三核”为中关村、天津滨海高新区、雄安新区，“三带”为京津高新技术产业创新带、沿海现代工业技术创新示范带、环京津绿色发展创新创业带，“多园区”为以中关村科技园区为依托，在多地共建科技园区，积极探索跨省市科技园区联合共建新机制和重大科技项目协同推进机制，促进科技资源开放共享和创新成果转移转化。

　　新京报贝壳财经记者 张晓翀