县级政府是推进中国式现代化重要主体

　　承上启下、连接城乡，县域在中国式现代化进程中具有重要地位。

　　近年来，县域结构发生哪些变化？县级政权在面临压力时如何保持灵活性和适应性？日前，华中师范大学中国农村研究院教授田先红新著《韧性：县乡政府如何运行》由中国人民大学出版社出版，从干部激励与流动、权力配置与运行、事权分配与落地三个维度，对县乡政治运行进行深入思考和观察。

　　出生于1981年的青年学者田先红，长期从事县域治理、基层信访政治、政治社会学等研究，迄今在城乡基层社会开展田野调查累计超过1300个工作日。近日，田先红接受新京报记者专访，深度解码县域治理。

　　谈 县域重要性

　　县域在中国式现代化进程中具有重要地位

　　新京报：你的新书主题聚焦县域治理。作为国家治理体系的一部分，我们应该如何理解县域在中国式现代化进程中的地位？如何看县域对大国治理的重要意义？

　　田先红：县域在中国式现代化进程中具有重要地位。习近平总书记在党的二十大报告中强调要全面推进乡村振兴，坚持城乡融合发展，推进以县城为重要载体的城镇化建设。新型城镇化和农业农村现代化是中国式现代化的重要组成部分。乡村振兴的战略目标是以县域振兴带动农业农村现代化和农民城镇化。

　　县域党委政府是县域发展的直接推动者，是国家乡村振兴战略的一线执行者和责任人。在推动城乡融合发展过程中，乡村发展规划、产业结构布局、公共服务供给和要素资源配置等方面都需要县域党委政府来统筹谋划和落实落地。因此，县域党委政府的角色、行为和能力关乎县域治理的效能，进而影响着县域城镇化和乡村振兴的成效。

　　县域对于中国这样一个大国的国家治理具有重要意义。首先，县级政府是国家政策的转化器。中国作为一个大国，行政体系存在多个层级、各地经济社会发展水平存在较大差异。国家政策既要确保统一性、权威性，又要兼顾地方性、多样性。为了兼顾二者，地方政府尤其是县级政府的角色就至为重要。中央的统一、宏观的政策，层层传达到县级，需要县级政府根据本县实际，将其转化为可操作、能落地的具体举措。与省、市级地方政府相比，县级政府距离乡村基层社会更近，更能掌握基层社会的实况。县级政府机构健全、职能完备，具备在辖区范围内进行政策决策的权力。相反，乡镇作为“不完全政府”，其权力、资源、职能都较为有限，难以担负起政策转化的重任。如此，国家政策转化的重任自然而然地落到县级政府。县级政府成为国家政策转化的重要枢纽。

　　其次，县级政府是地方经济的发动机。与乡镇相比，县级政府具有较大的经济自主权。它掌握着辖区内的土地开发权、财政权、发债权等，具有较为完备的经济发展权能。而乡镇政府要么不具备这些权能，要么只具备有限的权能。特别是改革开放以来，县级政府在我国经济社会发展中扮演着日益重要的角色。县的重要经济地位催生了广为人知的“百强县”排行榜。1992年，全国首届“百强县”排行榜发布，引发社会各界广泛关注。自1995年起，党中央数次表彰全国优秀县委书记。2014年，中共中央党校举办了第一期县委书记研修班。这些都表明县在中国经济发展中的重要地位以及国家对县的高度重视。

　　再次，县级政府是中国城镇化的助推器。县域城镇化是中国城市化体系的重要组成部分。县域内既有城镇，又有乡村。县级政府在实施乡村振兴、推进城乡融合发展中发挥重要作用。县域城镇化需要促进农村人口向县城有序转移。改革开放以来，县级政府通过集约土地、财政、金融、公共服务等资源，快速推动着县域经济社会发展和城镇化进程。

　　凡此种种，均凸显了县域对于大国治理的重要意义，也充分彰显了党、国家和社会各界对县域发展问题的高度关注。县级政府是推进中国式现代化的重要主体。可以说，没有县级政府的积极性、能动性，地方经济便难有活力，农业和农村现代化便困难重重。

　　谈 县域治理结构转变

　　从结果管理向过程管理带来新的治理效应

　　新京报：你和多位研究者都提到，县域治理结构近年来发生变化，上级监管下级从结果管理向过程管理转变。如何理解这一重大变化？带来了哪些治理效应？

　　田先红：结果管理模式主要侧重对基层干部治理任务目标完成情况的管理。结果管理模式主要有几个特征：在管理目标上，以调动积极性为主；在考核方式上，上级注重结果导向；在行政手段上，主要采取包干制；在自主空间上，上级赋予下级较大的自由裁量权。

　　过程管理模式则侧重对基层干部行政过程的监管，高度强调行政过程的规范化。县域过程管理模式的主要特征包括：在管理目标上，以监督干部为主；在考核方式上，以过程监管为导向；在治理手段上，以行政体制为主；在自主空间上，基层自主行政空间较小。

　　县域治理体系从结果管理到过程管理模式的转变，带来了一系列新的治理效应。其中的正向效应包括：

　　一是基层治理越来越规范。基层干部的规范行政意识增强，更加注意按照制度、规范来开展行政活动。一些研究者也观察到，基层治理的规范化、技术化、行政化趋势日益强化。

　　二是基层干群关系得以缓和。随着国家对县域基层干部行政过程管理的加强，基层干部乱作为、侵害群众权益的现象大幅度减少。此前干群之间紧张关系局面被缓解。基层干部越来越注意群众的感受，“情感治理”“打感情牌”的特征日益明显。干群关系呈现和谐局面。

　　但同时，也带来了县域政府的自主性弱化、基层干部的情感体验弱化、县域治理的自主空间被压缩等负向治理效应。

　　谈 基层监督问责

　　基层治理现代化转型应疏堵结合

　　新京报：近年来基层监督问责体系不断完善，对基层治理能力建设来说有哪些作用？

　　田先红：近年来，基层监督问责体系的不断完善，对于基层治理体系和治理能力建设具有重要意义。

　　首先，有助于基层治理的合规化。长期以来，基层治理的非规范化问题较为突出。一些基层干部在工作中存在优亲厚友、搞特殊主义等现象。有些干部为了给他人解决问题，打法律制度的擦边球，甚至突破纪律、法律的红线。随着监督问责体系的不断完善，基层干部违规违法的空间大大压缩，干部按照法律、制度办事的意识不断增强。

　　其次，有助于增强决策的科学化、合理化。以前基层一些主要领导干部存在搞一言堂、拍脑袋决策、破坏民主程序等现象，决策失误带来较大损失。随着监督问责体系的完善，领导干部的决策权受到更大约束。

　　再次，有助于增强基层工作推动能力。基层治理中存在的不作为、慢作为、乱作为等现象，使基层政府工作推动能力弱化。监督部门的介入和问责制度的完善，可以提高基层干部的担当作为意识，加强对基层工作推动过程的监督管理，为基层政府推动工作注入更强大的势能。

　　最后，有助于巩固党的群众基础。基层干部行为不规范、基层治理中的“微腐败”等现象，容易在广大群众中造成不良影响，恶化干群关系。基层监督问责体系的完善，可以进一步规范基层干部行为，改善基层干部群体的形象，进而改善基层干群关系，巩固党的群众基础。

　　当然，一些不合理的监督问责制度也可能产生负效应。因此，在加强监督、强化法律制度权威的同时，还要进一步理顺基层体制。基层治理现代化转型应该以合理化的制度体系建设为基础，采取疏堵结合的方式，既要监督问责又要理顺基层体制机制，使基层干部真正拥有干事创业的资源和空间，而监督又更加卓有成效。

　　新京报首席记者 何强