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金融国资委当明晰政企边界

2012年03月20日 星期二 新京报
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  ■ 宏观大势

  不论是金融国资还是实业国企,其产权的法律属性是全民所有,即全民是这些国企的最终出资人;这种在法律上清晰的产权归属,也需要在具体改革中严格厘清公私之边界。

  备受关注的金融国资委似乎有新的动向。近日,有媒体报道,金融国资委的组建草案已获国务院批准,其整体框架由财政部制定。当前组建金融国资委,将有助于梳理目前金融企业人权、事权和产权紊乱格局,清晰产权并为做实金融国企公司治理提供基础。

  不过,殷鉴目前国资委成立以来的诸多经验教训,即将探索的金融国资委应有所为有所不为。

  坦率而言,当前金融国资委采取以财政部主导之思路当慎行,其首要之问题是容易加剧政企边界模糊问题,而不利于构建符合现代企业制度的金融企业。不论是金融国资还是实业国企,其产权的法律属性是全民所有,即全民是这些国企的最终出资人;这种在法律上清晰的产权归属,也需要在具体改革中严格厘清公私之边界——即国企是全民资产属于私域范畴之私产,而财政部负责的是政府财政收入,属公域范畴的公产。以财政部主导金融国资则容易造成公私边界紊乱,使国企至少在法律上清晰的产权结构变得模糊化,即包括金融国资在内的国有资产之产权属性是全民共有,还是政府层面上的“国有资产”。

  具体而言,当前中国的“国有资产”与欧美等所称的“国有资产”,具有本质区别。西方的“国有资产”属于政府所有,而非全民共有,其所有人身份是确定的,但由于大量政府所有的国企存在,容易导致政府角色的冲突,欧美等一般都尽量压缩国企的运营范围,避免国企在市场与民争利,从而加剧市场紊乱。而中国国企则在法律上属于全民所有,而非政府所有,这种产权属性的不同是近年来国企改革之目标。

  不过,让人遗憾的是自国企改革以来,政企分离的改革一直未能彻底完成。如2003年成立的国资委,其归属国务院而非全国人大,就衍生出国企产权代理的超级链条:全民——全国人大——国务院——国资委——国企。这种过长的全民资产代理链条存在两个难以克服的问题:一是激励不相容,即全民产权的层级代理缺乏有效的硬约束机制,国企产权环节的代理难以找到最终委托人的行权约束,如分红权、产权处置权等,从而致使国资潜存着难以克服的代理人风险;二是由激励不相容引发的公司治理的不完善,即尽管国企相继通过现代企业制度改造,设立了董事会、监事会和管理层,但多级产权代理很容易致使全民资产面临“公地悲剧”之困。

  所以,即将探索的金融国资委理应吸收当前国资委之定位分歧,而避免财政部等政府部门直接主导金融国资管理。

  当然,需要指出的是当前金融国企的产权混杂,还主要源自2003年以来启动的金融改革,当时央行和财政部的支持,虽然使银行等从技术性破产中焕发出生机,但严格而言这种倚重外汇储备和财政部特别国债重塑的金融资产,本质上还是利用全民财产来注资金融企业,只是在出资形式上是财政部和央行等变为金融机构名义出资人。因此,若要构建有效的金融机构运作体系,财政部需要把用购买的金融机构股权,让渡给新成立的基于全国人大序列的金融国资委,以避免政企边界模糊。

  □刘晓忠(广东 财经评论人)

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