预算法是什么？

　　昨日，全国人大常委会官网将《预算法修正案（草案）》全文公布，征求公众意见。

　　现行预算法是1995年正式实施的，在这之前的40多年，中国一直没有预算的专门法律，而是国务院的行政法规。

　　新中国成立后最早的预算规定是1951年政务院出台的《预算决算暂行条例》，40年后的1991年，国务院出台《国家预算管理条例》，这个条例代替了前者。

　　在1994年3月召开的全国人民代表大会上，已经经过全国人大常委会两次审议的预算法草案获得通过，这是中国第一部预算法。

　　17年后，预算法修法正式进入全国人大常委会审议程序。此前，该法经过了艰苦的起草过程。

　　如何评价第一部预算法？或许一位起草预算法修正案草案人士的话相当有代表性，“这部法实施这些年来，没有一个人因为违反预算法而承担法律责任”。

　　可以佐证这个说法的是，预算法明确规定禁止地方政府发债，但事实上地方政府通过融资平台等形式，政府性债务已高达10万亿。

　　同时，公众对于预算的关注空前热情，政府收入取之于民，公众当然有权监督政府如何花钱，已经成为共识。

　　而学者们对此次预算法修法亦寄予厚望，因为预算涉及重要的权力分配和行政体制，预算法修法可望成为推动改革的契机。

　　这种期望并不过份，如果我们理解了预算法到底是一部什么法律，就明白我们为什么要关注它。

　　正如中国人民大学法学院教授朱大旗所言，预算法不是为了片面强化国家宏观调控，本质是规范预算行为，对预算实施控制和监督，这才是我们追求的基本目的。

　　而看我们现在的预算，他疑问，一年超收几千亿上万亿，这还有什么预算呢？

　　朱大旗对此次修法未改动第一条深以为憾，在他看来，预算法第一条是最基本的、最重要的。现在预算法的宗旨强调加强宏观调控、加强国家对预算的监督等，但从预算产生和发展的历史看，预算最早产生在英国，英国议会的产生主要就是决定国王可以征哪些税，国王花钱要监督。

　　朱大旗坦言，预算其实是规范、控制和监督政府行为，这才是预算的实质要义，而如果把预算看作是政府管理别人的工具，这两者之间的差异不变，对具体制度的设计就很有影响。

　　在他看来，预算法修改唯一的价值追求和衡量标准，归根结底都是以实现纳税人这个委托人和受益人的公共利益的最大化作为一个标准，哪种制度更有利于此，就应该采取哪种制度。□杨华云