预算公开：建议由人大主导进程

　　■ 访谈嘉宾

　　朱大旗 中国人民大学法学院教授、中国财税法学研究会副会长。主持国家社科基金“预算法的修改与完善研究”。

　　刚刚二审的预算法修正案草案明确规定了预算公开，“经本级人大或人大常委会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、预算调整、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。预算、预算调整、决算公开的具体办法，由国务院规定。”

　　“预算公开”入法是进步

　　当许多部门预算都不够规范的时候，法不责众，很难施加制裁。

　　新京报：怎么看预算法修正案草案对预算公开的规定？

　　朱大旗：预算公开是国际惯例，是必然的，有些国家有关财政预算公开甚至是在宪法中规定的，法律位阶非常高。

　　但是咱们国家如果要改宪法很复杂，目前时机还不成熟。所以预算法修改能将预算公开作为一个原则规定下来，是一个很大的进步。

　　至于预算公开的程序、内容、形式到底怎么规定，哪些可以不公开等，还需要进一步加以细化。

　　目前预算公开的依据主要是《政府信息公开条例》，里面讲到财政预算属于重大的政府信息，应当公开。但我认为预算公开的主导权应该在全国人大，至少在人大常委会。

　　新京报：为什么呢？

　　朱大旗：政府花的钱都是纳税人的钱。这有一个基本的观念，政府的财政预算和纳税人的关系是一种信托关系。纳税人信任政府，把自己财产的一部分交给政府管理和使用，但政府管理和使用的目的并不是为政府自身，而是为了实现受益人的信托利益，是为了实现纳税人的公共需要，这是财政的基本要义。

　　这就是，政府花钱来源于纳税人，目的也应是服务纳税人，那政府花钱当然要为纳税人负责，要向纳税人报告。但是报告的形式，作为人大或人大常委会，它是纳税人选出来的代表，向它报告这种实现形式是符合逻辑的。

　　预算公开的内容、形式、程序等现在还缺乏法律的规定，所以这样的一些规定应当由人大常委会根据国家预算改革、行政改革、政治体制改革的进程，来主导这个公开的进程。

　　不过我并不主张预算公开一下子公开到极透明的程度，因为我们的预算一直搞得不规范，如果一下公开得很彻底，时机还不成熟。

　　新京报：为什么不主张一下彻底公开？

　　朱大旗：当许多部门预算都不够规范的时候，法不责众，很难施加制裁。经过一段时期的改进后，当大部分政府部门都做得比较规范，少数不规范时，才比较好制裁。

　　预算公开的广度和深度，随着法治化的进程需要一个过程，要逐步推进，但这个主导的过程要交给人大，而不宜交给行政部门来主导。

　　预算公开进程应由人大主导

　　预算公开实际是两方面的内容，一个是纸面预算的公开，另外一个是预算过程的公开。

　　新京报：为什么不宜由行政部门主导？

　　朱大旗：财政预算信息公开最主要的义务人是政府和政府各部门，如果预算公开的条例或规章由义务人来规定，可想而知会打很大折扣。

　　预算公开的义务主体主要是政府是因为政府花钱最多，但人大和司法机关也都是预算单位，花的也是纳税人的钱，只要是花纳税人的钱，都有义务公开预算。

　　行政法规能否约束人大和司法机关？如果是人大通过立法主导预算公开，所有立法、行政、司法机关都应遵守这个法律。

　　新京报：中央预算公开已经三年，但依然看不懂，不少人对此有些失望，这与行政主导有关吗？

　　朱大旗：我认为有一定关系。由最主要的公开义务主体来制定规则规范和约束自己的行为，其广度和深度都会存在一定的问题。

　　所以目前的草案规定，公开的具体办法由国务院制定是有偏差的，我们强调税收法定，依法理财，这里的法律应该是狭义的法律，而不是广义的法律。狭义法律就要是人大或人大常委会来制定规则。

　　新京报：我们现在主要说预算公开，不过国际上一般使用的都是预算透明这个概念。

　　朱大旗：我们讲的预算公开一般人理解的是预算文件的公开，但预算公开实际是两方面的内容，一个是纸面预算的公开，另外一个是预算过程的公开。

　　预算是一种财政行为，包括编制、审批、执行、决算、调整以及监督等全过程，所以预算公开既包括纸面的公开，也包括对全过程的监督和管理。预算过程公开主要体现在公众的参与上，要参与一些预算的过程。

　　两方面结合起来才是预算公开。

　　并非所有预算都要向社会公开

　　预算编制本身就很粗糙，所以执行起来势必有比较大的偏离。

　　新京报：预算公开规定涉及国家秘密的除外，怎么理解？

　　朱大旗：预算公开是一个原则，但即使是发达国家，也不是所有的预算信息都公开，因为有些信息可能涉及国家安全或其他重要的国家利益，所以应该允许有例外存在。

　　预算公开很复杂，有一些内容是向所有人公开，有一些公开可能是政府向特定权力机构公开或报告，并非所有预算公开都是同一个层面的问题，要根据内容选择不同的方式方法。

　　新京报：这几年预算公开，很多人呼吁公开细到具体项目。

　　朱大旗：我们的预算科目分为类、款、项、目，原则上看，越公开得细致，越接近预算行为本身，越接近事实本身，从目前情况看，一下做到恐怕还不太现实。

　　新京报：为什么？

　　朱大旗：如果预算编制本身就很粗糙，执行起来势必有比较大的偏离。预算执行要规范，首要的前提是预算的编制比较好。在立法机关和行政机关权限配置上，一方面要加强预算编制的力量，最好是成立专门的预算编制部门。另一方面要加强人大的预算审查监督的力量。

　　新京报：不过目前人大这方面的力量明显不够。

　　朱大旗：建议全国人大再设两个委员会。一个是预算委员会，主要负责预决算的审查。

　　另一个是公共收入委员会，主要是从事税收、规费等的立法。我们讲依法理财，就是所有政府的收入，无论税收收入、规费收入等等，都要依法，但现在不能说所有收入都是依法的，比如税收，大部分不是法律而是行政法规，国债、国资收益、规费征收更多的是靠低位阶的规范性文件，是很不严肃的。所以一定要按狭义的法律取得民众的财产，有权获取民众财产的只能是他们选出的人民代表大会或人大常委会，通过立法的方式来获取，公共收入委员会就是要加强立法工作。

　　这两方面的工作都是要强化人大对预算的审批、监督，使预算做得更加规范、合理、公平，而不是流于形式。

　　新京报时事访谈员 杨华云