地方债：用阳光融资破解“潜规则”

　　■ 访谈嘉宾

　　贾康 全国政协委员和政协经济委员会委员，财政部财政科学研究所所长。

　　预算法修正案二审草案重申地方政府不得自行发放政府债券，规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。 不过2011年12月初次审议的预算法修正案草案，曾提出对地方政府债务实行“限额管理”。

　　立法机关解释这种变化，是考虑到近些年我国地方政府债务急剧上升达１０万多亿元，带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视。不过即使在立法机关内部，对地方发债是否放开依然存在分歧。

　　一边是预算法禁止地方发债，一边是庞大的地方政府债务，禁而不止的尴尬应如何化解？

　　地方政府举债禁而不止

　　各地纷纷绕过现行预算法隐性举债，普遍形成了潜规则强制替代明规则的局面，已累积了巨大的债务规模，此之谓“禁而不止”。

　　新京报：目前的预算法禁止地方政府自行发债，但是地方政府债务已超过十万亿，如何看待这种禁而不止的问题？

　　贾康：中国在市场经济发展过程中，很多制度原先没有框架，要慢慢建立起来。一些原有的法规，按照法制化要求应该严格执行，但实际却无法严格执行，这在中国是很现实的矛盾。《预算法》就是个例子。

　　比如，1994年配套改革时原本打算在中国特色的概念之下，中央和省级代表的地方之间形成分税制后，在省以下也探索落实分税制。但这十几年来，省级和市级的分税迟迟走不出一条路。

　　30多个省级行政区域以下，没有一个能够称得上是真正像样的分税体制。浙江、江苏、福建等省明确规定在省以下不执行分税；其他地方虽然名义上分税，但也都落入了各种各样五花八门、复杂易变、讨价还价色彩往往相当浓重的分成制和包干制。

　　这些年，出于现实生活中地方政府贯彻发展战略的现实需要和内在动力，也相关于种种政绩考核、“地方竞争”的压力，各地纷纷绕过现行预算法隐性举债，普遍形成了潜规则强制替代明规则的局面，已累积了巨大的债务规模，此之谓“禁而不止”。

　　新京报：地方政府为什么大规模举债？

　　贾康：中国改革开放30年经济发展的表现被国外专家称作奇迹。“地方竞争”中各地政府主导的争先恐后的发展是其中的重要因素之一。

　　地方政府争先恐后的竞争性发展及其中大量隐性举债的融资行为带来了很多“积极性”的活力，确实助推了中国的现代化进程。其间由于地方税体系不到位，地方税收无法给地方政府形成大规模稳定的收入来源，但是地方经济社会又必须要在种种竞争压力之下争先恐后地发展起来，这两方面的矛盾迫使地方政府必须找其他筹资方式。

　　市场经济下与之匹配的财政体制是分税分级财政体制：各级政府为一级政权、有一级事权，还要有财权、税基、预算，以及一级举债权和一级产权。这样一个原本应该形成的逻辑贯通的体系，1994年后仍迟迟不能到位，导致地方政府只有依靠自己操纵注册一些城建公司、路桥公司、信托投资公司等等，以法人的名义举借公司债、项目债，实际上变相发行地方公债和市政债，并且向银行大量举借贷款。

　　此之谓多种主、客观因素促成的“潜规则强制替代明规则”。

　　地方政府应有举债权

　　地方政府如果有举债权，是体现在融资体系里，和他所有的政权、事权、税权、预算合理的制度安排相匹配的组成部分。

　　新京报：怎么看地方政府举债权问题？

　　贾康：地方政府的融资体系建设，我认为应该合理地、内在地与整个政府体系深化改革与职能合理化形成匹配关系。在预算后面跟着的还有什么？还应有一级合理的产权、举债权。

　　地方政府如果有举债权，是体现在融资体系里，和它所有的政权、事权、税权、预算合理的制度安排相匹配的组成部分。

　　关于举债权的实际情况，是我们多年在规则上不给地方政府权力，即预算法规定地方政府无权举债。虽有“除国务院另有规定外”的语意，而地方政府知道国务院一般不会批准。现实生活中，就演变为普遍、大量的变相举债。

　　潜规则强制替代明规则，这是有合理内核但却是明显有风险因素存在的事物。

　　新京报：预算法修改草案已经审议两次，最近这次审议的草案又回归到“禁止发债”，立法机关解释缘于地方政府债务风险，如何看待这种风险？

　　贾康：这个逻辑是有问题的，维持原来的表述就可以解决风险压力问题吗？显然不是这回事，要找到使明规则变得有效而把潜规则替代掉的合理机制，并在立法上作出相应表述，才能适应经济社会发展的要求，才能真正由高风险状态转变为安全状态。

　　至于具体的风险，从总量来说，对10.7万亿我们做一个分析，还不构成中国公共部门债务超过安全线的总量风险，把它和其他公共部门其他债务合在一起，中国公共部门的负债率大概是50%上下，明显是在欧盟60%警戒线之内。

　　但是风险确实在积累，而且绝对不可忽视，在一些局部，在某些项目上风险非常明显，特别是这个机制不好。既然是隐性负债，就缺乏公众监督，没有透明度，你无从知道在一些项目上是什么情况，风险度如何。

　　一旦被什么因素触动这个风险，变成现实的风险，就变成局部的危机。

　　新京报：既然债务总量风险还不像外界所说那么大，目前地方政府债务的主要问题又在哪里？

　　贾康：中国目前地方隐性借债严重不规范，不符合公共财政的基本要求，透明度低，无法加入有效的制度约束和公共监督，这是最大的问题和风险之所在。

　　尤其在低端欠发达地区，地方变相举借债务的情况更加紊乱。到了村镇一级，虽然一般没有实体公司，但是乡村干部是拿财政工资的，政绩考核要求“达标”。例如，前些年，乡村的小学必须按“普九”要求建设到位，不达标则一票否决，政绩免谈，甚至要拿掉干部的乌纱帽。在这些压力之下，一些地方基层的干部东挪西借之后，一直借到高利贷，种种不规范甚至腐败行为一起滋生。有些县、市区域存在过大规模借债，与其还本付息能力严重错位。如果等到问题充分暴露，累积矛盾被触发，“救火”的社会代价将会非常大。

　　所以，制度建设其实是最核心的问题，制度建设又迫切需要得到立法进程的肯定、指导、规范与服务。

　　用阳光融资替代潜规则

　　把原来的五花八门的潜规则统统堵住，才能够走向越来越阳光的状态。

　　新京报：如何破解目前地方债的这种尴尬？

　　贾康：简要地说，可归纳为“治存量，开前门，关后门，修围墙”十二个字。

　　大方向是应用阳光融资和透明、可预期、受公众监督、讲究规范、有利于控制风险的地方债去置换、替代地方融资平台的和其他一些形式的不规范、风险不容易控制、不健康的隐性负债，同时又保持地方政府作为融资主体可能通过融资发挥出来的贯彻经济社会发展战略，支持经济社会发展的正面综合效益，这才是一个比较周全地、合理地对待地方债务和地方融资体系建设的态度。

　　2009年以来，在应对世界金融危机冲击的中国实践中，我们的地方债实际上已经登堂入室，连续四年由财政部代理发行制度规模为2000亿-2500亿元的地方债。2011年下半年，“地方自主发债”试点已在四个地方启动。可以设想，这方面的制度将在以后发展为全套的严谨程序，当未来条件具备后，地方债可以不再由中央政府层面的财政部代理发行或代理还本付息，而是由地方政府在市场力量的约束之下，通过一套法制化、透明化的程序，在公众监督之下举借。

　　如果明规则已经健全了，可行了，操作上当然就没有必要再用潜规则替代明规则。把原来的五花八门的潜规则统统堵住，才能够走向越来越阳光的状态。

　　新京报：如何看待预算法草案这次审议从一审草案的“限额管理”变回目前的禁止发债？比较妥当的规定应当是怎样的？

　　贾康：立法应解决中国经济社会转轨过程中法律怎样越来越健全、越来越能对实际生活发挥实质性的指导、约束和服务作用这个问题。你如果看到有矛盾，就退回原来的条文，等于没有任何作为。我建议立法部门还是应在第一稿的框架上加以修改，对地方债体现“治存量、开前门、关后门、修围墙”的取向。

　　新京报时事访谈员 杨华云