政府基金：税收十万亿，“小钱”该放了

　　■ 访谈嘉宾

　　叶青　全国人大代表，湖北省统计局副局长。

　　机场建设费变身民航发展基金，舆论一片反对声。预算法修法中曾考虑过逐步取消政府性基金，不过目前的草案尚未涉及。

　　20年前财力紧张征基金尚可理解

　　在学理上很难把政府性基金说清楚。因为公民和企业已经依法纳税了，还要交基金，不理解。

　　新京报：虽然政府性基金征收了几十年，但大部分人对政府性基金觉得陌生？

　　叶青：政府性基金的官方定义是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和中央有关文件的规定，为支持某项事业发展，按照规定程序批准，向公民、法人和其他组织征收的具有专项用途的资金，包括各种基金、资金、附加和专项收费。

　　但在学理上很难把政府性基金说清楚。因为公民和企业已经依法纳税了，还要交基金，不理解。

　　新京报：当初为什么征收政府性基金？

　　叶青：这些基金的开征大都在上个世纪八九十年代之间，开征的原因无非是“扩大积累，压缩消费”，试图等经济发展了再增加消费，要求民众勒紧裤腰带支持国家建设。

　　机场建设费就是个典型。1992年最早在温州一个机场实行，最后扩大到全国。收了20年，1000多个亿。

　　新京报：上世纪设立政府性基金的初衷是否有合理性？

　　叶青：当时为了弥补财政资金的不足，比如当时温州建设机场，银行和国家都没有支持，所以用机场建设费来弥补，它的产生是有道理的。

　　但20年后，财政收入规模超过十万亿了，为什么还要去收这些鸡毛蒜皮的钱？过去我们可以理解，现在很难理解。

　　新京报：越来越多的人反对征收政府性基金，为什么？

　　叶青：政府性基金至少有三个特征。

　　第一，征收基金和一定的收费捆绑在一起的，比如机场建设费，只要买机票就要交这个费，再比如三峡建设基金，只要家里用电，交电费时每度电里就要交七厘钱，从征收角度说基金很难逃避，但是税收不一样，纳税人可以采取一些避税的方法。

　　第二，基金的支出有对应性，比如机场建设费收来理论上就要用于机场建设，基金收多少用多少。但税收收了后进了一个大框，统一支出，纳税人纳税时并不能确切地知道这笔税会用在什么地方。

　　第三，在监督管理上，税收的管理比较严格，都需要立法，中国虽然人大立的税法不多，但其他税都有国务院的行政法规。而基金比较随意，比如最近的民航发展基金，由财政部公布就可以了，从管理角度基金也带有很大随意性，而且监管难度很大。

　　减负先从基金开始

　　为什么都不愿意取消，宁可很少的钱也要保留？这涉及部门的利益。

　　新京报：从今年的预算报告看，全国政府性基金收入已接近4万亿，规模很大。

　　叶青：其中3万亿是卖地的钱，8000多亿是中央和地方的，其中3000多亿是中央的。

　　今年两会，大家对政府性基金的意见很大，尽管基金现在只有46项，但负面影响很大，如果把这46项进行梳理，8000亿至少可以减掉一半，一些带有国际惯例的保留下来，这种是很少的。一些合并到税收中，其他的都可以取消掉。

　　现在经济发展，财政税收收入大幅度增加了，中国到了“清费理税”的时候了，这样才能取信于民。

　　新京报：基金也有征收成本问题，有些基金一年征收得很少，这是否也很不合理？

　　叶青：为什么这么少还在征？有很重要的一个原因是部门利益，比如民航发展基金，基本上是五五分成，今年218亿，五五分成民航部门可以留100多个亿，剩下的给机场。

　　以2011年中央政府性基金收入为例，实际收入少于200亿的中央政府性基金大量存在。有的已经是名存实亡，有的收入为零，有的不足1亿元，估计都难以覆盖其成本。

　　新京报：为什么取消基金这么难？

　　叶青：为什么都不愿意取消，宁可很少的钱也要保留？这涉及部门的利益，看看每一项基金，背后都有部门，他们不愿意取消。同时，取消了意味着在财政上要弥补这部分，财政部也不愿意。

　　新京报：中国目前税法只有少数有立法机关制定的法律作为依据，这几年税收法定的呼吁越来越多，如果先从取消政府性基金突破，是不是个可行的选择？

　　叶青：对，我认为减负先从基金开始。先把46项基金理一下，哪些是有法律依据的，可以暂时保留，没有法律依据的就取消，对于有法律依据的，也要在今后修法的时候取消掉。

　　目前看，只要这些法律制度还存在，基金就不可能完全取消。有一些带有准公共性质的基金还是可以继续存在的，整体上基金要逐步减少，最好是最终可以取消。

　　取消掉基金，从财政预算中安排支出，这比征收基金更合算，监督也更到位。

　　一些基金应转化成税

　　基金如果是必要的，可以转化为税，税的管理、计划性、透明度都要比基金好得多。

　　新京报：取消基金的阻力之一在于有些部门会说基金取消了，但是相关的工作还得做，钱从哪里来？

　　叶青：这从每个部门的利益开始，比如机场建设费，如果200多亿都取消的话，会有什么影响，要看看多少是用于机场建设的，要测算一年机场建设的投资是多少，比如有5000个亿，那200亿就没多大的作用，如果取消了会影响这方面的工作，就可以从预算支出中安排，这也不是很大的负担。

　　新京报：土地出让金占了政府性基金的大头，如果取消的话，有什么合适的方式？

　　叶青：这就是我们说的物业税，用物业税取代土地出让金。通过征收物业税或财产税，用每年交税的方式代替。这样买房子时因为没有土地出让金比较便宜，但从购买环节转移到保有环节，一旦开征这个税，就可以取消土地出让金了。

　　新京报：可能大家会觉得基金改成税是换汤不换药。

　　叶青：不是这样。物业税或财产税作为税种，本身是合理的。

　　基金如果是必要的，可以转化为税，税的管理、计划性、透明度都要比基金好得多，而且是依法征税，基金就很不透明。现在确实一些基金是国外的税，因为没有税，所以征了基金。

　　新京报时事访谈员 杨华云

　　2011年中央政府性基金项目

　　●中央农网还贷资金

　　●铁路建设基金

　　●民航基础设施建设基金

　　●民航机场管理建设费

　　●港口建设费

　　●旅游发展基金

　　●文化事业建设费

　　●国家电影事业发展专项资金

　　●新增建设用地土地有偿使用费

　　●森林植被恢复费

　　●中央水利建设基金

　　●南水北调工程基金

　　●大中型水库移民后期扶持基金

　　●大中型水库库区基金

　　●三峡水库库区基金

　　●中央特别国债经营基金财务收入

　　●彩票公益金收入

　　●国家重大水利工程建设基金

　　●船舶港务费收入

　　●贸促会收费收入

　　●长江口航道维护收入

　　●核电站乏燃料处理处置基金

　　●铁路资产变现收入

　　●电力改革预留资产变现收入

　　●无线电频率占用费

　　●其他政府性基金收入

　　2012年政府性基金预算

　　中央政府性基金预算收入（部分）

　　中央政府性基金收入 2990.35亿元

　　铁路建设基金收入 680.4亿元

　　港口建设费收入 92亿元

　　民航基础设施建设基金及机场管理建设费收入 218.35亿元

　　彩票公益金收入 349.2亿元

　　大中型水库移民后期扶持基金收入 234.8亿元

　　中央农网还贷资金收入 105亿元

　　地方政府性基金预算收入（部分）

　　地方政府性基金本级收入 31806.41亿元

　　国有土地使用权出让收入 27010.66亿元

　　城市基础设施配套费收入 722.49亿元

　　彩票公益金收入 304.41亿元

　　地方教育附加收入 770.04亿元

　　（据2012年中央和地方预算）