立法是改革劳教根本之道

　　访谈

　　访谈嘉宾

　　陈忠林 第十届、十一届全国人大代表、重庆大学法学院院长，在人大任期内，8次提出改革劳动教养制度、制订新法律的议案。

　　劳教不是行政处罚

　　新京报：因为唐慧事件，劳教制度又成了议论的焦点。很多人疑问，劳动教养最长可以限制4年的人身自由，为什么比刑事处罚还要重？

　　陈忠林：劳教一般的时间是一两年，四年是最极端的情况，实际上很少出现。

　　如果将劳教的性质理解为针对有实施严重违法犯罪危险的人采取的强制性教育措施。这种长时间限制人身自由的措施，在国际上也不是不允许。例如，很多国家的保安处分，其期限都是取决于行为人的社会危险是否消失，而不是行为本身的危害大小。比如说，对精神病人的强制治疗，就是什么时候治好什么时候才能放出去。因此，不能将这种措施和刑事处罚简单比较。

　　新京报：不过此前有官方文件认为劳动教养是行政处罚。

　　陈忠林：这是违反《宪法》、《立法法》和全国人大常委会批准的《关于劳动教养的决定》等现行法律规定的。

　　就劳动教养的法律性质而言，1957年经全国人大常委会批准的国务院《关于劳动教养的决定》，是目前唯一具有法律效力的文件。根据这个法律性文件的规定，劳动教养有两个性质，一个是强制性教育，一个是安置就业。很显然，这两个措施都没有涉及行政处罚。

　　如果把劳动教养定性为行政处罚，这个措施就完全没有存在的空间。中国现行的治安管理处罚法等行政法律和刑法之间已经完全实现了无缝衔接。

　　新京报：从最初的1957年《关于劳动教养问题的决定》，到1980年国务院的通知，再到1982年《劳动教养试行办法》，劳教的适用范围在发生变化。为什么会有这样的变化？

　　陈忠林：1980年以后的这些规定违背了全国人大常委会批准的关于劳动教养问题的规定，极其不合理地扩大了劳教的适用范围，在根本上改变了这个制度的初衷。

　　改革开放以后，面对日益严峻的社会治安秩序，人们开始脱离相关法律规定来认识劳教的性质，认为劳教也是一种劳改。

　　我们还出台了一些把劳教实际上等同于“二劳改”的法律规定。而在“文革”之前，据我了解，不是这样。因为它不仅是一种强制性教育措施，也是一种安置就业的措施，还发点钱，而且劳教出来，社会是不能歧视的。所以，甚至出现了有的家长送自己的子女去劳教的情况。

　　“文革”以后，特别是1983年“严打”后，简单地把劳教看成是维护社会治安的手段，只要你闹，我就把你关起来。这种对劳教性质的认识既不合法，也不合理。这是今天劳教制度这么不合理的一个重要原因。

　　新京报：在劳动教养决定作出的程序上，目前有哪些弊端？

　　陈忠林：公安机关既当运动员，又当裁判员，可以说是当前劳动教养决定程序最不合理的地方。

　　虽然根据相关规定，劳动教养的决定由各地的劳动教养管理委员会作出，但是实际上由于该委员会的常设机构设在公安机关，日常事务也由公安来处理。公安机关是承担维护社会治安任务机关，劳动教养的对象又是可能破坏社会治安的人。这就导致公安机关既是运动员，又是裁判员的情况。即使公安机关是出于公心，也不排除仅仅从本单位职责出发，而导致不公正的情况发生。

　　我们国家已经签署了公民权利与政治权利国际公约，这个公约规定凡是剥夺公民人身自由的措施，必须在司法机关的监督下进行。

　　我认为，从程序上来讲，把劳教决定机关从公安机关里独立出来，是绝对必要的。否则，这种措施的公正性就必然会受到损害。

　　新京报：劳动教养的合法性备受质疑，它到底有哪些违法之处？

　　陈忠林：现在采取劳动教养措施的依据，主要是1980年以后相关部门自己制定的规范性文件。这些文件首先是和全国人大批准的国务院《关于劳动教养问题的决定》相违背。

　　在目前适用的劳教法规内，国务院1957年的《决定》是经过全国人大常委会批准的法律性文件，其效力高于国务院以及公安部等单位制定的法规，后者的内容不得与这个《决定》的内容相抵触。但现在的实际情况是：与1957年的《决定》相比，目前的劳动教养措施，性质变了，适用的对象也变了。

　　根据我国《立法法》的规定，限制和剥夺公民人身自由的措施，只能由全国人大及常委会制定法律，国务院、公安部等行政部门都没有制定“对公民”“限制人身自由的强制措施和处罚”的权力。现行劳动教养措施的依据基本上都是国务院及其相关部门自行制定的，明显超越了《立法法》关于立法权限的规定。

　　作为教育措施有存在必要

　　新京报：很多人呼吁废除劳教制度，但也有人认为劳教制度应该保留，你怎么看？

　　陈忠林：劳动教养这个称呼，恐怕不可能继续保留。我们的立法机关计划制定“违法行为教育矫治法”，不再使用劳动教养的表述，恐怕也是基于这种考量。

　　但是，作为一种类似保安处分的强制性教育措施，它有存在的必要，应该予以保留。这也是世界比较通行的做法。当然，前提是必须要对现行劳教制度进行彻底的改造。

　　比如，对实施了严重危害社会行为但又未达到相应刑事责任年龄，不能适用刑法不处罚的未成年人，就可采用强制收容教养等强制性教育措施，帮助他纠正恶习，防止他再度实施严重危害社会行为的危险。

　　又如，经常触犯治安管理处罚法，受到多次处罚，屡教不改，但行为又不构成犯罪这种“气死公安，难死法院”，严重威胁社会治安对民众和社会危害都很大的人，也应该采取强制教育措施。

　　当然，目前的劳教期限总的来说还是太长了，如果两三年还矫治不好，应该是教育方法有问题。改革的方向恐怕以半年为起点，比较适宜。

　　新京报：你一直在两会上提关于改革劳动教养制度的议案，改变这个制度，必须要通过全国人大立法吗？

　　陈忠林：由于现行《立法法》规定，涉及到剥夺、限制公民人身自由的事项，只能制定法律。我从2003年当上全国人大代表就一直在提相关议案和建议，要求改革劳动教养制度。因为制定相关法律，是变革劳教制度的根本之道。

　　但是，现在的当务之急，是国务院自己应该撤销“对有轻微违法犯罪行为、尚不够刑事处罚需要进行强制劳动的人，一律送劳动教养”等规定因为这些规定违背《宪法》、《立法法》等法律规定，在没有法律依据的情况下，极端不合理地扩大了劳教的范围。

　　新京报：你共提了多少次？为什么这么坚持？

　　陈忠林：10年来，我每年都要在全国人大上以不同形式提出相关问题。因为，劳动教养制度涉及数以十万计的公民的人身自由。而人身自由，是公民最基本的权利之一。现行劳教制度中的很多规定既极端不合理，又严重不合法，极大地破坏了现行法律体系的和谐，必须得到改变。

　　所以我就一直坚持提，它不改，我就一直提。

　　改造后的制度应参照刑事司法程序

　　新京报：你在议案中对这个制度的改造是怎样设想的？

　　陈忠林：我的设想是，将现有非刑罚和治安处罚性的强制性剥夺、限制公民人身自由的措施统一起来，制定一个统一的强制性社会预防措施法，它的适用对象主要包括：实施了刑法所禁止行为但不负刑事责任的精神病人、未成年人；社区戒毒无效，需要强制戒毒的人；因为多次卖淫嫖娼应当强制教育的人；多次受过治安管理处罚、屡教不改的人。

　　在程序上，我认为应当参照刑事犯罪的处理程序，当然可以简化。最重要的有两点：一是决定机构不能常设在公安机关内，公安机关可以参加，但是不能起决定作用；二是以公开促公正，以民众的有序参与促公正。对有争议的案件，应当采取有随机抽取的民众决定的陪审制，或者请社会各方面的代表人士、专家进行听证。所有这些强制措施的过程，都必须对社会、对媒体公开。

　　新京报：全国人大常委会曾经计划制定“违法行为矫治法”，这部法律打算怎样改革劳教制度？

　　陈忠林：我没有看过这个法律草案的全文，但据我了解，这部法律要缩小强制教育适用的范围，不是屡教不改的，一般不会被强制教育。

　　此外，还将采取一些相对比较合理的程序。这些内容，基本上已经达成共识了。

　　新京报：社会对这部法律的期待非常高，但是为什么两次都没有提交审议？

　　陈忠林：因为有一个问题没有达成共识，就是作出矫治决定的机关是应该常设在公安机关，还是其他部门。这是最关键的问题之一，各个部门分歧太大，意见不统一，以后的法律又要靠他们来执行。草案不上会，很可能是这个原因。

　　这个法肯定要立，这是毫无疑问的，因为现行的制度太不合理、太不合法了。我认为，现在的问题不是这个法立不立，而是什么时候能立，怎样立的问题。

　　新京报记者 宋识径