劳动教养之前世今生

　　观察

　　1955年8月25日 “劳动教养”借助于肃反运动首次登上了中国的历史舞台。那份题为《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》指出，“对这次运动清查出来的反革命分子和其他坏分子，除判处死刑的和因为罪状较轻、坦白彻底成因为立功而应继续留用的以外，分两种办法处理。一种办法，是判刑后劳动改造。另一种办法，是不能判刑而政治上又不适于继续留用，放到社会上去又会增加失业的，则进行劳动教养。”

　　对于劳教场所，“指示”明确“各省市应即自行筹备”。全国性的劳教场所，则由内务部、公安部立即筹备设立。

　　1957年反右斗争中 毛泽东提出：要搞个劳动教养条例，除了少数知名人士之外，把一些右派都搞去劳动教养。当年的8月1日，经第一届全国人大常委会第78次会议批准，国务院公布了《关于劳动教养问题的决定》。这被广泛认为是劳动教养在中国实现制度化和规范化的的标志。

　　1961年4月 公安部在《关于当前公安工作十个具体政策问题的补充规定》中，明确劳动教养的期限是二年到三年，且由劳教机关“内部掌握”，只在收容时向本人及其家属宣布；对表现不好的劳教人员，可以延长劳动期限。

　　“文革”期间 公检法被“砸烂”，劳动教养制度也随之中止。一部分劳教人员被释放；一部分劳教人员被转移到监狱、劳改队，按照罪犯进行管理。“文革”虽无劳教，却有“牛棚”。在剥夺人身自由与强制劳动上，“牛棚”都堪称“加强版劳教”。被关进“牛棚”的人，境遇并不比劳教更好。

　　“文革”后 废除劳教制度的呼声一度高涨，但这一建议并未得到采纳。相反，经全国人大常委会批准，国务院于1979年12月5日正式公布了《关于劳动教养的补充规定》。之所以是“补充规定”，就是对1957年《关于劳动教养问题的决定》的补充。

　　1979年重新启用的劳教制度 第一次将劳动教养的管理和审批机构确定为“劳动教养管理委员会”，该委员会设置在省、自治区和直辖市以及大中城市的人民政府之下，并由民政、公安和劳动部门的负责人组成。但实际上，真正行使劳教决定权的仍是各级公安机关。从报批、审核、决定、执行，到行政复议，都由公安机关一家负责。《公安机关办理劳动教养案件规定》（2002年6月1日正式施行）明文规定，各省级、地级公安部门“设立劳动教养审批委员会，作为同级劳动教养管理委员会的审批机构，依照有关法律、行政法规和本规定审批劳动教养案件，并以劳动教养管理委员会的名义作出是否劳动教养的决定。劳动教养审批委员会的日常工作由本级公安机关法制部门承担。”

　　1980年2月 国务院公布《关于将强制劳动与收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》，大大扩展了劳动教养的适用对象。

　　1982年 国务院转发公安部《劳动教养试行办法》。从内容上看，“办法”对国务院的“补充规定”作了进一步的扩展，劳教对象被放得更宽。只要实施了刑法和行政法所禁止的任何行为，而行为人的违法情节又不够刑事处分的，从理论上都可以成为劳动教养的处罚对象。

　　1986年 第六届全国人大常委会通过了《治安管理处罚条例》，明确增加了三种可以适用劳动教养的情况：一是卖淫、嫖娼以及介绍、容留卖淫、嫖娼的人；二是赌博以及为赌博提供条件的人；三是制作、复制、出售、出租以及传播淫书、淫画、淫秽录象或者其他淫秽物品的人。

　　1990年由全国人大常委会通过的《关于禁毒的决定》明确规定 “吸食、注射毒品成瘾的，……予以强制戒除，进行治疗、教育。强制戒除后又吸食、注射毒品的，可以实行劳动教养，并在劳动教养中强制戒除。”

　　1991年由全国人大常委会通过的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》规定 “因卖淫嫖娼被公安机关抓获后又卖淫嫖娼的，实行劳动教养”。

　　1996年3月 全国人大通过《行政处罚法》，在所有7种法定的行政处罚中，并无“劳动教养”。这也意味着，劳教作为行政机关实施的、长时间剥夺公民人身自由的行政性措施，居然不受《行政处罚法》的调整。

　　2000年 《立法法》颁行。作为重要的宪法性法律，《立法法》明确了“法律保留”原则，并第八条规定，“限制人身自由的强制措施和处罚”只能由“法律”设定。这里的“法律”，专指全国人大及其常委会制定的规范性文件。而劳教制度的依据只有行政法规与部门规章，并无法律。由此，关于对劳教制度提请违宪审查的呼声再次传出。

　　2006年 《治安管理处罚法》出台，劳教制度再次被回避，但留下了一个“强制性教育措施”开放式概念。随后，公安部通过一份批复，明确《治安管理处罚法》中的“强制性教育措施”目前就是指劳动教养。

　　2012年1月1日 《行政强制法》正式生效。该法第十条规定，“限制公民人身自由的行政强制措施，只能由法律设定”。据此，重庆市人大常委会以修法的形式，将《重庆市查禁卖淫嫖娼条例》中对卖淫嫖娼者实行劳动教养的规定予以删除。目前，这种自我校正，基本依赖于各地的自发自觉。

　　迄今，俗称“二劳改”的劳动教养已在中国存在了57年。57年来，劳教制度的最大变化，就是劳教对象的不断被扩展。而在执行方式上，并无实质变化。最长可达4年的劳教，在惩罚力度和强度上，甚至超过了刑罚中的拘役和管制，以至于一些犯罪嫌疑人发出了“宁要劳改不要劳教”的感慨。

　　从劳教制度的流变来看，这是一个在法制尚不健全时代的典型产物。随着法治建设的深入，公民意识的勃兴，社会各界在废除劳教制度上有了越来越多的共识。更多的民意在期待，这个时间表能否早些，再早些。

　　王琳（法学学者）